ارزیابی تحریم‌های آمریکا در دوره اوباما و ترامپ؛ تفاوت‌ها و نتایج
با آغاز دور جدید تحریم‌های آمریکا علیه ایران، واشنگتن در تلاش است تا با شدت هرچه بیشتر، فروش نفت ایران را به نزدیک صفر رسانده و ارتباطات مالی و بانکی ایران را با جهان قطع کند. به نظر می‌رسد این اقدام دونالد ترامپ، فصل جدیدی را در روابط میان ایران و آمریکا باز کند. ایران در گذشته در رابطه با برنامه هسته‌ای خود پای میز مذاکره رفت و با قدرت‌های جهان در رابطه با این موضوع به توافق رسید؛ اما ترامپ با رد سیاست تعامل که توسط اوباما در مورد ایران و از طریق برجام در حال پیگیری بود، به دنبال مهار کامل و آنی ایران از طریق خلع سلاح کامل آن و شرایط ۱۲ ماده‌ای خود است که با توجه به شدت و گستردگی این خواسته‌ها، پذیرش آن توسط ایران ممکن به نظر نمی‌رسد. در ادامه ضمن بررسی این موضوع، تفاوت تحریم‌های جدید علیه ایران را با دوره اوباما مقایسه خواهم کرد.
تحریم ایران در دولت ترامپ و تفاوت آن با دولت اوباما
این سیاست تهاجمی و جاه‌طلبانه ترامپ (لغو توافق هسته‌ای و اعمال مجدد تحریم‌ها)، بر مبنای پیش‌فرض‌های غلطی است که سلف قبلی ترامپ، اوباما، آن‌ها را به خوبی درک کرده بود و از آن‌ها اجتناب می‌کرد. به عنوان مثال اوباما می‌دانست که نمی‌تواند بر سر برخی موضوعات مذاکره‌ای با ایران داشته باشد و یا حداقل همه آن‌ها را به یک‌باره از ایران مطالبه کند، اما ترامپ تغییر رفتار ایران را یکجا و در تمامی آن موارد خواستار شده است.
در واقع آنچه ترامپ به عنوان شروط مذاکره مطرح کرده است، مجموعه‌ای از توانمندی‌ها و اقدامات ایران است که آمریکا تمایلی به آن‌ها ندارد و یا آن‌ها را خطری برای امنیت خود و متحدانش می‌داند؛ به عبارت دیگر آن ۱۲ شرط، صرفاً بیانیه دغدغه‌های امریکا از قدرت ایران است و بستری برای مذاکرات آتی به نظر نمی‌رسد که این نیز خود یکی دیگر از تفاوت‌های دولت اوباما و ترامپ است. همچنین آنچه امریکا از ایران تحت عنوان «عمل مانند یک کشور نرمال» خواسته است، نیاز به تعریف بسیار زیادی دارد؛ نظیر اینکه کشور نرمال دقیقاً چه ویژگی‌هایی دارد و کدام یک از آن ۱۲ شرط را یک کشور «نرمال» می‌پذیرد؟!
مشکل برنامه ترامپ موسوم به فشار حداکثری این است که با یکی دیگر از برنامه‌های وی، یعنی پایین نگه‌داشتن قیمت نفت تداخل پیدا می‌کند. پس از افزایش بهای نفت در ماه‌های می و ژوئن و سپس در سپتامبر، ترامپ چندین بار از اوپک انتقادات تندی کرد. او در ماه سپتامبر و در مجمع عمومی سازمان ملل گفت: «اوپک و کشورهای عضو طبق معمول دنیا را به فساد می‌کشانند» که یکی از علل رسیدن قیمت نفت به بشکه‌ای حدود ۸۰ دلار، کاهش صادرات نفت ایران است.
بهای نفت از زمانی که ترامپ از برجام خارج شد، ۱۰ درصد افزایش یافت که به تبع آن، قیمت بنزین نیز در آمریکا افزایش داشت. در این راستا، ترامپ اعلام کرده بود که می‌خواهد صادرات نفت از ایران را به صفر برساند که همان‌طور که شاهد آن بودیم، واقعیت‌های اقتصادی (آن هم در بحبوحه انتخابات میان‌دوره‌ای کنگره آمریکا) ترامپ را مجبور به عقب‌نشینی از موضع پیشین خود کرد.
اوباما به صورت یک‌جانبه علیه ایران اقدام نمی‌کرد و پیش از وضع تحریم علیه ایران، به دنبال کسب اجماع جهانی (خصوصاً متحدین اروپایی خود) نیز بود. اما در دوره ترامپ بدین گونه نیست و حتی شاهد بروز برخی مشکلات گسترده میان آمریکا و اروپا بر سر موضوعات مختلف نظیر برجام می‌باشیم. همان‌طور که گفته شد، اوباما به دنبال تغییر تدریجی رفتار ایران بود و توان هسته‌ای را از موشکی و سایر مسائل تفکیک می‌کرد؛ اما ترامپ این‌گونه نیست و تلاش دارد تا همه توانمندی‌های ایران را به یک‌باره و به طور کامل حذف کند. اوباما چون اروپا، در نظر داشت تا به ایران در معادلات منطقه‌ای نقش دهد و این کشور را وارد سازمان‌های بین‌المللی کند تا به مرور زمان رفتار او را تغییر دهد. این چیزی است که ترامپ به‌هیچ‌وجه با آن موافق نیست.
آنچه تا کنون مشخص است این است که به صفر رسیدن نفت ایران، حداقل در کوتاه‌مدت میسر نیست. ترکیه، چین، اتحادیه اروپا، ترکیه و حتی هند به ادامه ارتباط خود با ایران (البته با کاهش بسیار چشمگیر) ادامه خواهند داد. اتحادیه اروپا اعلام کرده بود که ممکن است از مکانیسمی تحت عنوان انسداد برای مقابله با تحریم‌های امریکا استفاده کند؛ اگرچه بعید به نظر می‌رسد این راهکار در صورت عملیاتی‌شدن دوام زیادی داشته باشد. این موضوع علاوه بر این است که امریکا به ۸ کشور از جمله کشورهایی که در بالا ذکر شد، معافیت نفتی نیز داده است.
پس از دوره اول تحریم‌های امریکا، بسیاری از شرکت‌های اروپایی از ایران رفتند و برخی که مبادلاتی با آمریکا نداشتند، در ایران ماندند. اما پس از دور جدید این تحریم‌ها، امکان دارد به دلیل عدم امکان تبادلات بانکی و مالی بین المللی، این حضور با چالش مواجه شده و آن‌ها نیز از ایران بروند. با این حال، علیرغم تهدیدات مختلف دولت ترامپ به سایر کشورها مبنی بر هرگونه همکاری با ایران، کشورهایی که پیش‌تر نیز ذکر شد؛ ترکیه، اتحادیه اروپا، چین و هند پیش‌تر اعلام کرده بودند که به خرید نفت ایران علیرغم تحریم‌های آمریکا ادامه خواهند داد.
این موضوع تا جایی پیش رفت که دولت امریکا را مجبور به صدور معافیت برای آن‌ها کرد و در واقع، بار دیگر به زیر سؤال رفتن قدرت امریکا را منجر شد. وزیر امور خارجه آمریکا، مایک پومپئو، گفته بود که پس از ۴ نوامبر تحریم‌های مرتبط با نفت خام یاران اجرایی خواهد شد … و انتظار این است که خرید نفت خام توسط هر کشوری به صفر برسد و یا اینکه آن‌ها نیز تحریم می‌شوند و عمل، خلاف این گفته، مؤید همین نکته است. امریکا در واقع راهی جز همکاری با سایر کشورها نداشت و مجبور شد از شدت یک‌جانبه‌گرایی خود بکاهد.
این نیز از دیگر تفاوت‌های دولت اوباما با ترامپ در خصوص تحریم‌ها و توافق بود؛ اوباما در اجماع‌سازی به شدت قوی عمل می‌کرد، حال آنکه ترامپ در این مورد بسیار ضعیف است و تحریم‌های امریکا در دوره جدید، علناً فاقد مشروعیت بوده و قانونی نیز نمی‌باشند. اگرچه که ترامپ تحریم‌های جدید را سخت‌ترین آن‌ها می‌داند، اما آن‌ها فاقد پشتیبانی شورای امنیت بوده و طبیعتاً مشروعیت بین‌المللی ندارند؛ بدین معنی که این تحریم‌ها توسط کشورهایی نظیر ترکیه و چین که شرکای تجاری ایران هستند و با آمریکا نیز در برهه کنونی دچار مشکلات اقتصادی هستند، به دلیل قانونی نبودن، مورد حمایت قرار نخواهد گرفت.
با این حال باید در نظر داشت که این شرایط دوفکتو و نه دوژور تحریم‌ها، برای شرکت‌ها و خصوصاً برای شرکت‌های اروپایی بسیار حائز اهمیت است؛ چرا که آن‌ها طبق منافع و خواسته سهامدارانشان عمل می‌کنند. این امر علت خروج شرکت‌های اروپایی از ایران را توضیح می‌دهد که نگران تحریم‌های ثانویه امریکا هستند.
البته علت عدم همکاری این کشورها با امریکا، الزاماً غیرقانونی بودن این تحریم‌ها و نقض برجام نیست. به عنوان مثال، هند مقدار قابل توجهی از نفت مورد نیاز خود را از ایران و عراق تهیه می‌کند و از این رو نیاز به حفظ رابطه خود با ایران دارد. هند در واقع دومین واردکننده نفت خام ایران پس از چین است. همچنین ایران در عراق نیز نفوذ زیادی دارد و از این رو می‌تواند برای هند مشکل ایجاد کند. هند همچنین دارای منافع دیگری نظیر منافع تجاری در بندر چابهار نیز می‌باشد.
ترکیه نیز دارای رابطه طولانی واردات نفت از ایران و عراق در دوران تحریم است. همچنین روابط نه چندان مناسب ترکیه و امریکا در وضعیت فعلی و حفظ این وضعیت، می‌تواند کمک مناسبی برای ایران باشد. در صورتی که امریکا ترکیه را بیشتر تحریم کند، امکان افزایش همکاری میان ترکیه و روسیه و همکاری با ایران در برخی موارد، بیشتر خواهد شد. این موضوع در زمانی است که امریکا با کشورهای مختلفی نظیر همسایگان، متحدان و شرکای تجاری خود جنگ تجاری‌ای راه انداخته است و این جنگ تجاری امریکا با این کشورها از جمله چین، می‌تواند کاملاً در جهت منافع ایران عمل کند.
یکی دیگر از مشکلات ترامپ تحمیل هزینه بیش از حد به ایران و بدون هدف مشخصی[۱] است. است. ترامپ انتظار زیادی از ایران دارد و این دقیقاً همان چیزی است که از کره شمالی نیز انتظار دارد؛ این دلیل عدم عملی‌شدن پیشنهاد مذاکره و یا مذاکرات ترامپ است. به عبارت دیگر، انتظار خواسته‌های بسیار گسترده نشانه عدم تمایل به مذاکره است؛ سنگ بزرگ نشانه نزدن است.
کارآمدی تحریم‌های جدید
به طور کل، آمریکا به عنوان یک قدرت اقتصادی و نظامی در جهان، توان انجام برخی اقدامات علیه کشورهای مورد نظر خود را دارد و به تبع آن، سایر کشورها نیز (دیر یا زود) به جهت جلوگیری از هرگونه درگیری با آمریکا، مجبور به تبعیت از آمریکا می‌شوند. در مورد ایران نیز، تحریم‌های آمریکا به طور قطع و یقین، ضربات سنگینی بر پیکره اقتصاد ایران وارد کرده است که دیپلماسی فعال ایران و توانمندسازی داخلی، راه‌های اصلی مواجهه با این تحریم‌ها هستند. با این حال، به بررسی مقایسه کارآمدی این تحریم‌ها در مقایسه با دوره قبلی (دوران اوباما) پرداخته می‌شود که این بخش نیز، تفاوت‌های اوباما و ترامپ در رابطه با تحریم‌های ایران مجدداً اشاره می‌شوند. به طور کلی برای موفقیت هر تحریمی، سه عامل مهم هستند:
- متحدین؛
- حمایت بین المللی و تمایل به اعمال تحریم‌ها؛
- و نهایتاً انگیزه و علتی برای مذاکره و معامله و شفافیت هدف.
تحریم‌های این دوره، به هیچ‌وجه مورد پذیرش متحدین آمریکا نبود و کاملاً یک‌جانبه اعمال شد. تحریم‌های یک‌جانبه به طور کلی به ندرت پاسخ می‌دهند. در جهان کنونی، تحریم‌های یک‌جانبه با موانع مختلفی روبرو می‌شوند؛ حتی اگر توسط قدرتمندترین اقتصاد جهان وضع شوند. طبق تحقیق موسسه پیترسون برای اقتصاد بین المللی در سال ۱۹۹۰، تحریم‌های یک‌جانبه آمریکا صرفاً در ۱۳ درصد مواقع به نتیجه مطلوب خود رسیده‌اند.
موارد معدودی که تحریم‌های یک‌جانبه جواب داده‌اند مربوط می‌شود به کشورهایی که روابط بسیار بالای تجاری با آمریکا داشته‌اند که این امر در مورد ایران صدق نمی‌کند. علاوه بر این، شرکای تجاری ایران نیز تحریم‌های یک‌جانبه امریکا علیه ایران را نپذیرفتند و علیرغم اینکه حجم مبادلات کاهش یافت، اما امریکا مجبور شد آن‌ها را مشمول معافیت نماید.
مورد دیگر در این زمینه، به صفر رساندن و یا کاهش حداکثری ۲ میلیون بشکه نفت تولیدی روزانه ایران است که این امر باعث ضربه سنگین به قیمت نفت و کشورهایی که مخاطب نفت ایران هستند می‌شود. به عبارت دیگر، با این اوصاف به نظر می‌رسد که کاهش تأثیر احتمالی تحریم‌های یک‌جانبه علیه ایران بر بازارهای مالی جهان و متحدین امریکا بر اهداف اعمال آن تحریم‌ها در وهله اول سنگینی می‌کند و به همین دلیل آن‌ها مخالف این موضوع هستند.
علاوه بر اینکه، ایران هیچ‌گونه مورد که ناقض برجام باشد را انجام نداده است و آن‌ها دلیلی برای اعمال تحریم‌ها و برخلاف برجام، نمی‌بینند. ترامپ حمایت بین‌المللی را از بین برده است. خروج ترامپ بدون هیچ دلیل از تعهد خود و نقض برجام، باعث سایر امضاکنندگان برجام گشت. به عنوان مثال تحریم کره شمالی بدون همکاری چین، تأثیر مطلوب خود را نخواهد داشت، چرا که بیش از ۹۰ درصد تجارت کره شمالی با چین است. در مورد روسیه و ایران نیز این امر صدق می‌کند.
مشکل دیگر این تحریم‌ها، ناتوانی امریکا در ترکیب این تحریم‌ها با مذاکرات است. تجربه نشان داده است که تحریم‌ها زمانی بهترین نتیجه را دارند که در حین مذاکرات و به عنوان اهرم فشار و با ایجاد انگیزه رفع آن‌ها برای طرف مورد تحریم، استفاده شود؛ درواقع پیشنهاد رفع تحریم‌ها بهترین مشوق برای انجام خواسته کشوری است که تحریم می‌کند؛ چه بسا در توافق دایتون در سال ۱۹۹۵ و حتی در برجام نیز شاهد چنین چیزی بودیم.
به عبارت دیگر، در رابطه با ایران این چارچوب جواب داد و برنامه هسته‌ای ایران مرتباً توسط بازرسان آژانس انرژی اتمی مورد بازرسی قرار می‌گرفت. اما در تحریم‌های کنونی شاهد چنین چیزی نیستیم. تحریم‌ها اعمال شده‌اند و شروط ۱۲ گانه آمریکا، بسیار گسترده بوده و در واقع، با نگاهی عمیق‌تر، ممکن نیز نیست. این تحریم‌ها باید به همراه خواسته‌هایی موردی و مشخص و صرفاً در یک موضوع قابل پذیرش مطرح می‌شدند و نه به شکل فعلی.
با این نگاه، تحریم‌های امریکا به دور از رویکرد چندجانبه‌گرایی‌ای است که در گذشته توسط امریکا پیگیری می‌شود و از این رو شانس پایینی برای تأثیرگذاری دارد. تحریم‌ها باید در چارچوب چندجانبه‌گرایانه و سازمان‌های بین‌المللی انجام شوند. اروپا نیز ممکن است بتواند با سیستم مسدودسازی خود برای امریکا موقتاً مشکل ایجاد کند؛ اگرچه این مورد اهرم چندان قدرتمندی به نظر نمی‌رسد. از این رو بود که اوباما این اقدام ترامپ را “انحراف” و سناتور باب منندز نیز آن را “ریسکی برای امنیت ملی آمریکا دانست که شراکت بنیادین امریکا با متحدین اروپایی‌اش را به خطر انداخته و با امنیت اسرائیل قمار می‌کند” دانستند.
در واقع، می‌توان گفت که ترامپ در نمایش هدف تحریم‌های خود نیز ناتوان است. به عبارت دیگر، کشور هدف باید بداند که به جهت رفع تحریم‌ها چه اقدامی باید انجام دهد. عدم وجود این شفافیت باعث می‌شود که تحریم تبدیل به وسیله تقابل میان دو کشور و نهایتاً شکل‌گیری نوعی جنگ فرسایشی دائمی بین آن‌ها شود. اشتباه دیگر ترامپ این تصور اشتباه است که این فشار او می‌تواند منجر به تغییر رفتار ایران شود. طبق نگاه آمریکایی‌ها، تحریم‌ها تا لحظه‌ای که نظام ایران و یا رفتار ایران را تغییر دهند، ادامه خواهند داشت؛ اما تجربه تاریخی تحریم‌ها (کوبا، روسیه و…) نشان داده است که حتی هرگونه تغییر رفتار جزئی‌ای نیز، نیاز به مذاکره دارد و صرف تحریم صرفاً اعمال هزینه به دو طرف است.
نتیجه‌گیری
تحریم‌های دور جدید، قطعاً فشار بیشتری به کشور تحمیل خواهند کرد، اما با توجه به عدم مشروعیت و مقبولیت آن‌ها در جامعه بین‌المللی و یک‌جانبه بودن آن‌ها، در صورت همراه شدن دیپلماسی پویا و فعال و تقویت زیرساخت‌های داخلی، می‌توان از شدت آن‌ها تا حد بسیار زیادی کاست. همچنین تجربه شرکت چینی ZTE و صدور معافیت برای کشورهای مختلف در خصوص خرید نفت ایران، همگی نشان از کوتاه آمدن آمریکا و ناتوانی آن در انجام وعده‌ای که داده بود می‌باشند و این پیغام را به جهان می‌دهد که می‌توانند حتی در صورت نقض تحریم‌های امریکا علیه ایران نیز راه نجاتی بیابند.
در نهایت باید توجه کرد که امریکا صرفاً می‌تواند طبق لایحه اختیارات دفاع ملی برای سال مالی ۲۰۱۲ اقدام کند؛ طبق این لایحه امریکا می‌تواند از کشورها بخواهد تا حجم مبادلات خود با ایران را کاهش دهند و نه اینکه کاملاً قطع کنند! خصوصاً اینکه ایران در برهه کنونی به برجام نیز پایبند بوده است و از طرف دیگر اقدامات ترامپ و تهدیداتش به دنیا، شدیداً به اعتبار بین المللی امریکا و حمایت جامعه جهانی از او و تصمیماتش، ضربه وارد کرده است.
طه اکرمی کارشناس مسائل آمریکا
[۱] منظور از هدف مشخص این است که به نظر می‌رسد ترامپ به دنبال مذاکره نیست؛ چرا که شرایط مطرح شده توسط تیم او برای مذاکره، منطقی نیستند.
