مقامات محلی؛ پیوندهای ساختاری و نظام شناختی کارآمد در کشورداری
دولت‌ها معمولاً برای انجام کارویژه‌های خود به دنبال راه‌حل‌های کم‌هزینه و پربازده هستند. در عمل ممکن است اقدامات برخی دولت‌ها کم‌هزینه و پربازده باشند یا بالعکس پرهزینه و کم‌بازده. گزینه‌های انتخابی دولت‌ها ممکن است مبتنی بر روش‌ها و یافته‌های علمی و تحلیل‌های مبتنی بر داده‌ها و اطلاعات واقعی و دقیق باشد یا برخواسته از تمایلات و گرایشات ذهنی مدیران و کارشناسان.
بر اساس یافته‌های تاریخی و تجربه جوامع انسانی، رویکرد عقلانی به مسائل شرط اول حکومت‌داری موفق، مفید و مؤثر است. شرط دوم آن استوارساختن تصمیم‌ها و اقدامات بر تحلیل‌های دقیق علمی است. لازمه تحلیل علمی علاوه بر کارگزاران عالم و خردگرا، نیازمند شکل‌گیری نظام شناختی مشابه است که معمولاً از طریق جمع‌آوری دقیق و نظام‌مند داده‌ها، یافتن اطلاعات، مدیریت دانش و مبادله شناخت و تلاش برای فهم همدیگر صورت می‌گیرد.
دولت ملی مسئولیت اداره امور جامعه در سراسر کشور را بر عهده دارد. ده‌یاران، بخش‌داران، فرمانداران و استانداران، به ترتیب نمایندگان عالی دولت از کوچک‌ترین واحد تا بزرگ‌ترین سازمان سیاسی محلی در سراسر کشور به شمار می‌آیند. آنها برای اداره حوزه‌های مأموریتی خود ناگزیر به تبعیت از سیاست‌ها و برنامه‌های کلان دولت ملی از یک سو و واقعیت‌ها، محدودیت‌ها و فرصت‌های محلی از سوی دیگر هستند. اکنون پرسش این است که نمایندگان دولت در مناطق مختلف چه نقشی در شکل‌گیری نظام شناختی و در نتیجه سیاست‌های ملی و محلی دارند و چگونه می‌توانند به سیاست‌گذاری و اجرای درست برنامه‌ها کمک کنند؟
چند نکته مقدماتی و روش‌شناختی
قبل از پاسخ به پرسش‌های فوق یادآوری چند نکته مقدماتی و روش‌شناختی می‌تواند در فهم موضوع مؤثر باشد. نکته اول در مورد مفید و مؤثربودن دولت است که معمولاً به معنای انجام کم‌هزینه و پربازده کارویژه‌های دولت در نظر گرفته می‌شود. این محاسبه امر عقلانی است و با توجه به گزینه‌های گوناگون ممکن و محاسبه هزینه و دستاورد سیاست‌ها و اقدامات صورت می‌گیرد. ضمن اینکه موفقیت دولت‌ها امر نسبی است و با توجه به نمونه عالی یا دوره‌های زمانی متفاوت و مثال‌های مشابه سنجیده می‌شود.
نکته دوم به کارویژه‌های اصلی دولت مربوط است که می‌توان آنها را در چند موضوع اساسی مانند تأمین امنیت با تنبیه متجاوزان، تنظیم و تسهیل روابط با وضع قوانین، تولید ثروت و تأمین رفاه از طریق روان‌سازی امور و خلق فرصت‌ها، تقویت هویت و همبستگی ملی از طریق تعمیق ارزش‌ها و باورهای مشترک خلاصه کرد. موفقیت حکمرانی در انجام این کارویژها نیازمند وجود نظام شناختی نسبتاً مشابه از مسائل و موضوعات و راهحلها و راهبردهاست.
سومین نکته اینکه تجربه جوامع بشری نشان می‌دهد حکمرانی موفق دارای اصول نسبتاً ثابت است و در رأس آنها می‌توان به برخورد علمی و خردورزانه با مسائل و مشکلات اشاره کرد، اما اتخاذ چنین رویکردی در حکومت‌ها و افراد ثابت نیست و به تناسب فرهنگ جوامع و آموزش افراد پیشرفت کرده یا عقب‌گرد دارد. برای انجام درست کارویژه‌ها و رسیدن به موفقیت باید به الزامات آن پای‌بند بود.
آخرین نکته این است که در چرخه برخورد با مسائل و چالش‌ها پنج مرحله طرح می‌شود: تحلیل و شناخت مسئله، انتخاب گزینهها، انتخاب راهبرد، اجرای سیاست و ارزیابی عملکرد. در این چرخه اقدام، ما ناگزیر به حرکت بین کل و جز، مسائل انتزاعی و انضمامی، سیاست کلان و خرد، ملی و محلی، مباحث نظری و مسائل عملی و اجرایی هستیم. در این رفت و برگشت‌ها نقش و جایگاه مدیران محلی در شکلدادن به نظام شناختی تصمیم‌گیرندگان و سیاستگذاران بیش از پیش آشکار و تأثیرگذاری‌شان در روند مواجهه با مسائل و چالش‌ها نمود می‌یابد.
شناخت مسئله، تصمیم دقیق
شناخت دقیق و درست مسئله شرط اول برای اتخاذ سیاست‌های مفید و مؤثر در حکمرانی است. مسائل ممکن است، خرد یا کلان، ملی یا محلی باشند اما در هر صورت ریشه در تحولات و رویدادهای عینی و میدانی کشور دارند. نمایندگان عالی دولت در شهرستان‌ها و استان‌ها صرفاً بازوی اجرایی دولت ملی در مناطق نیستند. آنها چشم و گوش دولت ملی در شناخت مسائل و موضوعات محلی به شمار می‌آیند. در کنار مسائل خاص هر منطقه، اغلب مسائل ملی ریشه در مسائل و موضوعات محلی متعدد دارند.
در بیشتر مواقع، تجمیع و ترکیب مسائل محلی مبنای شکل‌گیری مسائل و موضوعات ملی هستند. برخلاف برداشت مرسوم، مقامات و مسئولین ملی لزوماً شناخت جامعی از مسائل و موضوعات کشور ندارند. آنها برای درک درست مسائل نیازمند داده‌های عینی و میدانی، اطلاعات دقیق و جامع و تحلیل منسجم و منطقی هستند تا دانش آنها از مسائل و موضوعات شکل گرفته و زمینه لازم برای تصمیم‌گیری‌های علمی و کارآمد فراهم شود.
دانش در مفهوم سیاسی، جزئی از هنر کشورداری است که بر نیاز نظام سیاسی به آگاهی از واقعیت‌های جامعه یا اطلاعات از محیط داخلی و بین‌المللی متمرکز است. دانش همان عمل دانستن است؛ فرایند باور، تفسیر و درک است و عمل بهره‌گیری از اطلاعات و داده‌هاست. دانش همواره با اقدام همراه است. دانش هنر اتخاذ تصمیم درست و به عمل آوردن اقدام مناسب برای حرکت به جلوست. دانش به این مفهوم، محصولی اتفاقی و امری فردی نیست. در این معنا دانش نیازمند جمع‌آوری حرفه‌ای و نظام‌مند داده‌ها، پردازش داده‌های گسترده و بی‌انتها و تبدیل آنها به اطلاعات راهبردی برای تصمیم‌گیری و اقدام است.
مدیران و مقامات محلی در جمع‌آوری داده‌های ارزشمند و تشخیص آنها از داده‌های بی‌ارزش نقش اساسی دارند. آنها بهتر از دیگر افراد می‌توانند داده ارزشمند را از داده کم‌اهمیت و بی‌اهمیت تفکیک کنند. ایجاد ساختارها و تربیت کارگزاران توانمند و متخصص در فرایند جمع‌آوری و پردازش داده‌ها و تبدیل آنها به اطلاعات و ارائه بنیانی مرصوص برای تحلیل دقیق و درست از واقعیت امور و روند تحولات، ایجاد نظام شناختی مؤثر و مشابه در جامعه مدیران کشور و در نهایت، فراهمآوردن زمینه تصمیم‌گیری اجماعی و قابل فهم برای همه کارگزاران نظام اهمیت بالایی دارند.
حال پرسش این است که چگونه می‌توان دانش و معلومات گمشده را پیدا، از آنها برای ایجاد نظام شناختی مؤثر استفاده و این دانش را برای کاربران آتی نهادینه کرد. در مباحث دانشگاهی از این موضوع به عنوان مدیریت دانش[۱] یاد می‌شود و ریشه در نظریه‌های قدیمی دانش سازمانی و یادگیری سازمانی دارد. نظریه‌های یادگیری سازمانی زیربنای چشم‌انداز یادگیری از مسائل و موضوعات را شکل می‌دهند.
سیاست‌ها و تصمیم‌ها به شکل لحظهای و ناگهانی از آسمان ظاهر نشده و در خلأ اتخاذ نمی‌شوند. در فرایند تصمیم‌گیری، علاوه بر ذهنیت مدیران و فرایند تولید دانش، رسانه‌های گروهی، احساسات عموم مردم، افرادی که قرار است این سیاست‌ها را به کار بگیرند و گروه‌های عمومی و خصوصی که از این سیاست‌ها منتفع میشوند، تأثیرگذارند. نظام شناختی این افراد نقش مهمی در درک آنها از مسائل و موضوعات از یک سو و تصمیمات و اقدامات عملی حکومت از سوی دیگر دارد که باید مد نظر قرار گیرد.
موضوع دیگری که این فرایند تصمیم‌گیری را پیچیده‌تر و شکل‌گیری نظام شناختی مؤثر را ضروری می‌کند، عدم قطعیت[۲] است. در فرایند تصمیم‌گیری مسئولین امر با عدم قطعیت روبهرو هستند. این عدم قطعیت صرفاً به معنای عدم برخورداری از اطلاعات کافی برای اتخاذ تصمیم نیست. در جوامع کنونی معمولاً دسترسی به اطلاعات لازم به سهولت میسر است، عدم قطعیت بیشتر از عدم درک موقعیت خاص، علت ایجاد روند امور، نحوه حل مشکل و پیش‌بینی پیامدهای احتمالی در صورت اتخاذ تصمیم مورد نظر ناشی می‌شود.
با وجود این، تصمیم‌ها یا اقدامات دیر یا زود باید اتخاذ و عملی شوند، نمی‌توان برای همیشه منتظر آشکارشدن تمام حقایق شد. این محدودیت زمان در این نگرانی نیز ریشه دارد که ممکن است مسئله تشدید شده و به بحران تبدیل شود و همانند آبشار سرازیر شده و قسمت‌های دیگر نظام سیاسی را درگیر کند و به بروز بحران‌های دیگر بیانجامد. زمانی که بیم آن می‌رود که بحران باعث از بین رفتن منابع باقیمانده شود، اضطرار بیشتر احساس می‌شود. این حس اضطرار می‌تواند کاملاً تصنعی و برساخته باشد، اما در هر حالت عدم قطعیت را افزایش داده و تصمیم‌گیری را سختتر می‌سازد.
مدیریت دانش، لازمه بررسیگزینهها و انتخاب راهبرد
مفهوم مدیریت دانش در سال ۱۹۹۵ توسط نوناکا و تاکوشی[۳] در پی پالایش و گسترش نظریه‌های یادگیری سازمانی مطرح شد. آنها به سازوکاری که یادگیری را ممکن می‌سازد، علاقمند شدند. آنها از یادگیری سازمانی به عنوان محصول جانبی فرایند گسترده‌تر تبادل دانش یاد کردند. تبادل دانش با جستجو برای دانش جدید و همچنین خلق دانش جدید در ارتباط است. تبادل دانش، راه‌های متعدد انتقال گونه‌های مختلف دانش بین افراد و سازمان‌ها و همچنین چگونگی تبدیلشدن یک گونه از دانش به گونه دیگر را شامل می‌شود. مدیریت دانش به راه‌های کنترل آگاهانه و هدفمند فرایندهای مختلف تبادل دانش برای حصول نتایج بهتر می‌پردازد.
در مدیریت دانش گرایش به سوی سیستم‌های مدرن مربوط به فناوری تبادل اطلاعات زیاد است. سیستم‌های رایانه- پایه می‌توانند از طریق منابع متعدد به حجم انبوهی از داده‌ها دست یابند و این داده‌ها را به هم مرتبط سازند، به نتایج جدیدی رسیده، الگوهای ارتباطی متفاوتی از پدیده‌های اجتماعی ارائه نموده و درک کارگزاران نظام سیاسی را از روند امور و تحولات اجتماعی عمیق‌تر و دقیق‌تر سازند. در سایه چنین سیستم‌هایی است که حجم انبوهی از داده‌ها جمع‌آوری، اطلاعات استخراج و مورد کندوکاو قرار گرفته و با انتخاب مطالب خاص از میان آنها قطعات جدید و نامشهودی از دانش حاصل می‌شود.
اشتراک داده‌ها و اطلاعات در سازمان‌ها و نهادهای دولتی صرفاً بین کارگزاران یک حوزه محدود و به شکل سنتی و اولیه نیست. نیروهای محلی می‌توانند داده‌ها و اطلاعات دقیقی از روند تحولات کسب و آنها را با گروهها و سازمان‌های دیگر به اشتراک بگذارند. دانش تولیدشده در این فرایند اشتراک‌گذاری می‌تواند به تولید دانش بیشتر و درک عمیق‌تر از مسائل و در نهایت شکل‌گیری نظام شناختی مشابه منجر شود. جمع‌آوری و به اشتراک‌گذاری داده‌ها و اطلاعات برای شناخت و تصمیم‌گیری دقیق و کارآمد ضروری است. این تصمیم‌گیری ممکن است برای سازمان محلی یا سازمان ملی، برای امروز یا فردا باشد. بدون اشراف نسبتاً کامل بر همه وجوه و زمینههای یک مسئله و علل و عوامل مؤثر در شکل‌گیری آن نمی‌توان تصمیم دقیق و کارآمدی برای حل آن اتخاذ کرد.
تصمیم‌گیرندگان در مواجهه با مسائل و چالش‌ها معمولاً با گزینه‌های متعددی روبهرو هستند. در این مرحله پرسش این است که کدام یک از گزینهها مفیدتر و کم‌هزینه‌تر است؟ برای پاسخ به این پرسش لازم است به شکل دقیق همه گزینهها با همه الزامات، محدودیت‌ها و دستاوردها طرح و با همدیگر مقایسه شود. این بررسی و ارزیابی زمانی می‌تواند دقیق و درست باشد که تصمیم‌گیرندگان اطلاعات دقیقی از همه گزینهها داشته و این مقایسه در نظام شناختی مشابه صورت گیرد. بدون وجود نظام شناختی مشابه مسائل بیش از این که موجب وفاق و همدلی شود، موجب شکاف و گسست بین کارگزاران می‌شود. شکل‌گیری این نظام شناختی و دانش لازم از واقعیت امور امر تدریجی، نظام‌مند و زمان‌بر است که در جوامع انسانی به شکل آگاهانه شکل گرفته و اهمیت آن آشکار شده است.
به طور عادی مدیران و کارگزاران محلی به تحولات حوزه مأموریت خود اشراف بیشتری دارند. درک درست تحولات کشور با تجمیع نظام‌مند و پایدار اطلاعات خرد از سراسر کشور و تحلیل دقیق و علمی آنها صورت می‌گیرد. هر قدر این جمع‌آوری داده‌ها و پردازش اطلاعات دقیق و پایدار باشد، شناخت عمودی و افقی تصمیم‌گیرندگان از گزینه‌های ممکن بیشتر و ارزیابی آنها از هزینه‌ها و دستاوردهای احتمالی آنها دقیق‌تر خواهد بود.
از سوی دیگر، نگاه کلان به تحولات کشور می‌تواند ابعاد گوناگون تحولات و سازوکارهای ارتباطی آنها با همدیگر و الگوی رفتاری مشابه و متفاوت آنها را آشکار سازد. این مهم نیز تنها با تجمیع و تحلیل اطلاعات از سراسر کشور میسر می‌شود. در همین حال، بدون شناخت زمینهها و عوامل مؤثر در بروز پدیدهها نمی‌توان گزینه‌های مختلف را احصا، هزینه‌ها و آثار و پیامدهای احتمالی هر کدام از آنها را ارزیابی و راهبرد مناسب برای مواجهه را انتخاب کرد.
کارویژه‌ها و الزامات نظام شناختی
هرچه طبقه‌بندی داده‌ها، اطلاعات و دانش کارگزاران از واقعیت‌ها دقیق‌تر و ماهرانه‌تر باشد، نگاه حاکمان به مسائل دقیق‌تر و موجب یادگیری سازمانی دقیق‌تر و بهروزتر می‌شود. تبادل و تبدیل دانش زمینه و رویکردهای جدیدی را در خصوص اقدامات لازم برای اداره امور فراهم می‌آورد و چالش‌های احتمالی این اقدامات را مطرح می‌کند. مدیریت دانش و شکل‌گیری نظام شناختی مشترک کمک می‌کند فرایند تصمیم‌گیری دقیق و تصمیمات بر بنیان داده‌ها، اطلاعات و دانش دقیق و درست استوار باشد. نظام شناختی مشابه در همه مراحل تولید دانش و تصمیم‌گیری نقش دارد و به کارگزاران کمک می‌کند درک نسبتاً مشابهی از مسائل، موضوعات و اهمیت داده‌ها و گزینهها و تصمیم‌ها و معیارهای ارزیابی عملکرد داشته باشند.
ایجاد نظام شناختی مؤثر و مشترک نیازمند فعالیت گروهی است که طی آن اعضای یک جامعه همکار به طور مستمر و فعالانه در حال مبادله دانش با هم باشند. این داد و ستد توسط کارگزاران دانش[۴] انجام می‌شود که ورود و خروج دانش به سازمان خود را کنترل می‌کنند و آن را به مناسبت‌ترین بخش سازمان که می‌تواند بهترین استفاده از آن دانش را به عمل آورد، ارسال می‌کنند.
کارگزاران دانش با درک نیازمندی‌های شبکه دانش در درون و همچنین در بیرون سازمان ارزش بیشتری به اطلاعات داده و زمینه استفاده به موقع از آنها را فراهم میآورند. آنها می‌توانند این اطلاعات را در اختیار کسانی قرار دهند که می‌توانند بیشترین استفاده را از آنها به عمل آورند، حتی اگر این افراد در سازمان‌های دیگر قرار داشته باشند. آنها با توانایی خود در درک و تفسیر داده‌ها، اطلاعات و دانش، ارجاع دقیق و به موقع آنها به بخش‌های مناسب و یا انتقال آنها بین بخش‌ها یا هر روش دیگر برای پردازش‌شان به داده‌ها و اطلاعات ارزش و بهای بیشتری داده و به شکل‌گیری نظام شناختی مشابه سرعت بیشتری می‌دهند.
فراهمآوردن زیرساخت اداری، قانونی، فنی و ارتباطاتی در کنار ایجاد جو اعتماد متقابل بین اعضای شبکه دانش و رویکرد مثبت به جریان آزاد اطلاعات در جامعه برای رسیدن به یک نظام شناختی مؤثر ضروری است. شبکه‌های دانشی بدون وجود اعتماد عمومی، مشارکت حداقلی و جریان نسبتاً آزاد اطلاعات بدون استفاده رها شده و بن‌بست می‌رسد؛ حتی اگر آن شبکه هدفمند بوده و به شکل استادانه‌ای طراحی شده باشد.
ایجاد نظام شناختی مؤثر در حوزه حکومت‌داری به عوامل مختلفی بستگی دارد. وجود نظام دانشی کارآمد و به روز رسانیشده، داشتن نیروهای توانمند در جمع‌آوری داده‌ها، پردازش اطلاعات و تحلیل علمی پدیده‌های اجتماعی و رویکرد خردگرایانه و علمی به تصمیم‌گیری سیاسی و اداره امور، از الزمات مهم آن است. مفیدبودن و قابل دسترس بودن اطلاعات شبکه برای اعضا شرط دیگر موفقیت است. در این حالت است که آنها انگیزه بیشتری برای حضور و بهره‌برداری از شبکه دانش می‌یابند. اطلاع صرف از وجود چنین جامعه و شبکه‌ای از دانش شرط کافی برای کارآمدی آن نیست. کارگزاران دانش باید بدانند چه دانشی برای سازمان آنها و در حال حاضر و آینده برای سازمان‌های دیگر لازم و مفید است.
از سو ی دیگر، نظام شناختی تصمیم‌گیرندگان و مجریان نیز زمانی می‌تواند مفید و مؤثر باشد که بر بنیان نگاه و نگرش کلان ملی استوار باشد و این نگرش نیز بر پایه واقعیت‌های عینی، خرد و میدانی شکل گرفته و به صورت مستمر با همدیگر در تعامل سازنده بوده و به اصلاح و تکمیل هم بپردازند. البته، این تعامل زمانی کامل می‌شود که بین آرمانها و رویاهای یک ملت و واقعیت‌های جامعه نیز تعاملی دو سویه برقرار شود. ملتهای بدون آرمان، اسیر واقعیت شده و نمیتوانند نمونه جامعه آرمانی خود را ترسیم و برای رسیدن به آن تلاش کنند. وجود پیوندی پایدار و پویا بین آرمان و آرزو، توانمندی و محدودیت جامعه شرط موفقیت نظام شناختی است.
نتیجه‌گیری
هم‌نوایی منطقی و عملی مدیران در سراسر کشور محصول هم‌نوایی شناختی آنهاست که از طریق اصول نگرشی نسبتاً مشترک و طبقه‌بندی مشابه اطلاعات در اذهان و ایجاد ساختارهای شناختی و ارزشیابی واحد یا مشابه بروز می‌یابد. کارگزاران حکومتی در سطوح مختلف از ده‌یاران، بخش‌داران، فرمانداران و استانداران تا سطح وزارت کشور و دولت ملی نیازمند درک نسبتاً مشترک از مسائل و موضوعات هستند و این امر بدون وجود سامانه دانشی دقیق و نظام شناختی مشابه و مؤثر امکان‌پذیر نیست. لازم است همه آنها در فرایند جمع‌آوری و ذخیره داده‌ها، تحلیل اطلاعات، تولید دانش ضمنی و تعمیمپذیر قرار گرفته و در قالب نظام شناختی مشابه و مؤثر نسبت به بررسی واقعیت‌ها و مسائل، ارزیابی گزینهها، اتخاذ و اجرای سیاست‌ها و در نهایت ارزیابی آنها اقدام کنند.
این فرایند یک فرایند پیچیده متقابل و دوسویه است که از پائین به بالا و از بالا به پائین، از نظریه به عمل و از داده‌های عینی به گزارههای نظری، از سطح انتزاعی به انضمامی و بالعکس در حرکت است. داده‌های میدانی از سوی کارگزاران محلی جمع‌آوری و پس از پردازش اولیه به مرکز ارسال می‌شود. پس از تجمیع داده‌ها و اطلاعات سراسر کشور، الگوها استخراج و نگرش و سیاست کلان مبتنی بر واقعیت‌های عینی در سطح عالی شکل گرفته و سیاست و راهبرد کلی اتخاذ و اعلام می‌شود.
سیاست و راهبرد کلی به کارگزاران محلی نشان می‌دهد چه مسائل و موضوعاتی اهمیت و ارزش کلی و ملی دارد و چه موضوعاتی مختص محل مأموریت آنهاست. این تعامل دوسویه، پویا و همواره در حال شدن است و به کمک تحول در فناوری ارتباطاتی، بانکهای اطلاعاتی و هوش مصنوعی سرعت تعامل این دو سطح در حال افزایش، زمان تعامل در حال کوتاهترشدن و خطای تحلیلها به دلیل ابتنا بر نمونه‌های آماری وسیعتر در حال کمترشدن است.
ایجاد نظام شناختی مشابه و مدیریت دانش در ساختار سیاسی نیازمند بازبینی و اصلاح اساسی است و با توجه به تشدید چالش‌ها، انباشت مسائل و افزایش انتظارات از حکومت از یک سو و وجود زمینههای فکری، اداری و فناوری و ارتباطاتی لازم از سوی دیگر، این امر می‌تواند به شکل آگاهانه پیگیری و نسبت به تحقق آن اقدام شود.
گروه مطالعات ایران
پی‌نوشت‌ها؛
[۱]. knowledge management
[۲]. uncertainty
[۳]. Nonaka and Takeuchi
[۴]. knowledge brokerage
