بلایای طبیعی و امنیت ملی
تقریباً تا دهه‌های پایانی سدۀ بیستم، نه سیاستمداران از ورود مخاطرات غیرنظامی به حوزۀ امنیت ملی استقبال می‌کردند و نه تحلیلگران از نظر فکری تلاش چندانی در این جهت داشتند. از آن پس به تدریج این دیدگاه گسترش یافت که تعریف امنیت ملی صرفاً (و حتی عمدتاً) براساس ملاحظات نظامی، گمراه‌کننده و هم خطرناک است. گذار تدریجی از پارادایم والتر لیپمنی امنیت ملی به پارادایم مکتب کپنهاگی امنیت، راه را برای ورود عناصر متکثر و متغیر غیرنظامی، از اقتصاد و سیاست گرفته تا هویت، محیط زیست و طبیعت به درون مطالعات امنیت ملی هموار کرد. این گذار به معنای تغییر موضوع امنیت از امنیت حکومت و در بهترین حالت امنیت سرزمین و ملت به مثابۀ مفاهیم انتزاعی، به امنیت کل هویت اجتماعی- سیاسی درون یک سرزمین و گسترش عناصر تهدیدکنندۀ امنیت از تهدیدات نظامی خارجی به کلیۀ عناصری بود که می‌تواند امنیت گروه‌ها، مردم و حکومت یک سرزمین را به خطر اندازد.
رابطۀ بین بلایای طبیعی و امنیت ملی از جملۀ این عناصر است. سیاستمداران نیز با تأخیری تقریباً دو دهه‌ای، وارد فضای فکری جدید شدند؛ تا آنجا که در سال ۲۰۱۲، رئیس جمهور وقت اندونزی، آقای دکتر سوسیلو بامبانگ یودهویونو[۱] در مراسم افتتاحیۀ پنجمین کنفرانس وزیران آسیایی برای کاهش مخاطرات بلایا[۲]، اعلام کرد که دولتش کاهش بلایای طبیعی را اولویت ملی نخست خود قرار داده است، زیرا به تحقیق دریافته که بلایای طبیعی در اشکال گوناگون آن بزرگترین تهدید برای امنیت ملی این کشور هستند. حتی در کشوری چون ایالات متحدۀ آمریکا که مباحث امنیت ملی خود را در سطح بسیار پیچیده‌تری پیگیری می‌کند، وزارت دفاع از سال ۲۰۱۰ تا ۲۰۱۸ بیش از ۳۵ گزارش منتشر کرده است که در آنها آشکارا به تهدیدات ناشی از تغییرات اقلیمی و رویدادهای طبیعی اشاره شده است.
در همین بازۀ زمانی، دیگر دستگاه‌های امنیتی ایالات متحده حداقل ۱۴ گزارش در مورد این موضوع منتشر کرده‌اند. مباحث مربوط به امنیت ملی پس از طوفان کاترینا در سال ۲۰۰۵، از نظر گستردگی و گوناگونی، فقط با حملات ۱۱ سپتامبر ۲۰۰۱ قابل مقایسه است. پس از این طوفان، راهبرد موسوم به امنیت میهن[۳] آمریکا که تا پیش از این بر حملات تروریستی متمرکز بود به نحوی تغییر کرد تا همه نوع مخاطرات تهدیدکنندۀ سرزمین و مردم آمریکا از جمله بلایای طبیعی را مد نظر قرار دهد[۴]. به این ترتیب، بلایای طبیعی جای خود را در مباحث امنیتی، امنیت ملی (و در مورد آمریکا امنیت میهن) باز کرد.
شکی نیست که فجایع طبیعی می‌توانند تأثیرات ویرانگری بر افراد و اقامتگاه‌های شهری و روستایی داشته باشند. آنها می‌توانند در کمترین زمان ممکن خانواده‌های زیادی را داغدار نمایند، آثار روحی و روانی درازمدتی بر مردمان و جماعت‌های آسیب‌دیده بر جای گذارند، ممکن است میلیاردها ریال خسارت بر اقتصاد کشورها تحمیل کنند، زیرساختها را ویران کنند و فرایند توسعه را، شاید برای سال‌های دراز، مختل نمایند. اما اکنون تحلیلگران به تدریج در حال آغاز بحثی هستند مبنی بر اینکه بلایای طبیعی ممکن است علاوه بر تهدیدات محلی و منطقه‌ای، بر امنیت ملی، به معنای امنیت درهم‌تنیدۀ مردم و حکومت، نیز تأثیرات حادی داشته باشند. در این نوشتار تلاش می‌کنیم به برخی از ابعاد و زوایای این بحث اشاره کنیم. بر این اساس، نقطۀ تمرکز تحلیل ما، سازوکارهای احتمالی تأثیرگذاری بلایای طبیعی بر امنیت ملی یک کشور از یک سو و الزامات سیاستگذارانۀ مواجهه با بلایای طبیعی برای مصون نگاهداشتن امنیت ملی از سوی دیگر خواهد بود.
بلایای طبیعی و تهدید امنیت ملی
بلایای طبیعی، حداقل از طریق سه سازوکار زیر می‌توانند تهدیدی برای امنیت ملی یک کشور باشند:
الف) در شرایط بحرانی پس از بلایای طبیعی، به ویژه اگر سطح گسترده‌ای از مناطق کشور را درگیر کند یا بخش توجهی از امکانات کشور را به خود مشغول دارد (که مثال بارز آن سیلاب‌های سریالی در مناطق مختلف ایران در بهار سال ۱۳۹۸ بود) خطر بروز سایر تهدیدات امنیتی همچون حملات تروریستی، تهاجم خارجی و آشوب‌های اجتماعی افزایش می‌یابد. ویژگی شرایط بحرانی ناشی از این گونه سوانح، سطح بالای تمرکز نیرو و امکانات در یک منطقه خاص، سطح بالای تداخل کارکردی، ابهام و هراس همه‌گیر و سطح بالای نارضایتی اجتماعی است. حتی چنانچه فاجعه‌هایی چون زلزله، طوفان یا سیل در شهرهای دارای مرکزیت سیاسی و در سطح وسیع رخ دهند، احتمال تزلزل در توانایی‌های حکمرانی آن کشور وجود دارد. تمام این موارد قابلیت این را دارند که حفره‌های امنیتی را در مقابل تهدیدات داخلی و خارجی آشکار کنند.
ب) شرایط بحرانی ناشی از بلایای طبیعی، آزمون بزرگ کارامدی حکومت‌هاست. در هنگامۀ بحران، فشار سیاسی و اجتماعی شدیدی ایجاد می‌شود تا حکومت «کاری کند». در این شرایط، بحران طبیعی به سرعت تبدیل به بحران انسانی می‌شود و بحران انسانی به نوبۀ خود با بازنمایی رسانه‌ای گسترده، منحنی تقاضاها و انتظارات را به شدت صعودی و فزاینده می‌کند. چنان که طوفان کاترینا در سال ۲۰۰۵ در ایالات متحدۀ آمریکا نشان داد، حتی ثروتمندترین و قدرتمندترین کشورهای جهان نیز ممکن است در این گونه آزمون‌ها به زحمت نمرۀ قبولی را کسب کنند. به این ترتیب، بحران کارامدی در جوامعی که وضعیت پیشینی آنها از منظر شاخص‌های اعتماد سیاسی در وضعیت مناسبی نیست، ممکن است به سرعت به وضعیت بحران اعتماد سیاسی منجر شود. بحران اعتماد نیز به نوبۀ خود با بحران مشروعیت و نارضایتی اجتماعی رابطۀ مستقیم دارد.
ج) گذشته از دو مورد بالا، بلایای طبیعی ممکن است برخی روندهای اجتماعی، اقتصادی و زیست‌محیطی بلندمدت‌تر در جامعه ایجاد کنند که آثار تا سالها و دهه‌ها برای کشور پیامدهای امنیتی داشته باشد. نمونۀ بارز چنین روندهایی مهاجرت است. گاهی بلایایی چون خشکسالی، زلزله و حتی سیل ممکن است موج عظیمی از مهاجرت بین شهری و بین‌منطقه‌ای ایجاد کنند. آثار اجتماعی و سیاسی این امواج عظیم مهاجرت فراتر از بحث این نوشتار است اما روشن است که اگر حکومتها نتوانند پیامدهای اقتصادی، اجتماعی و هویتی این مهاجرتها را مدیریت نمایند، دیر یا زود ناچارند با پیامدهای امنیتی آن دست و پنجه نرم کنند. بیکاری، فقر، سرخوردگی‌های شدید جمعی و گروهی نمونه‌های دیگری از این پیامدهای ثانوی بلایای طبیعی هستند که آثار خود را در درازمدت آشکار خواهند کرد.
ملاحظات سیاستی
- میزان تهدیدکنندگی بلایای طبیعی برای امنیت ملی، گذشته از میزان شدت و گستردگی آن فاجعه و میزان کامیابی یا ناکامی دولت و سازمان‌های متولی در مدیریت بحران، بستگی به وضعیت پیشینی آن دولت در معیارهای اعتماد سیاسی و مشروعیت دارد. دولت‌هایی که صرف نظر از فاجعۀ طبیعی، دچار بحران اعتماد و مشروعیت هستند، حداکثر آسیب را از بلایای طبیعی خواهند دید. چالش امنیتی ناشی از فجایع طبیعی به ویژه هنگامی به اوج می‌رسد که شاهد همزمانی بحرانهای ساختاری و سیستمی کشور با بحرانهای ناشی از این حوادث طبیعی از یک سو و همپوشانی شکاف‌های سیاسی-اجتماعی کشور با شکاف‌های نارضایتی ناشی از بلایا باشیم. به همین دلیل، اولاً، ارتقای کلی سطح کارامدی سیستم سیاسی و سطح اعتماد عمومی به نظام سیاسی و دولت، به مثابۀ نوعی جهتگیری پسزمینه، همواره باید در دستور کار نظام سیاسی کشور و دولتهای مختلف قرار گیرد؛ ثانیاً، مدیریت بحران در مناطق مرزی، مناطق محروم و یا مناطق محل زیست اقوام و مذاهب گوناگون کشور، بایستی با دقت و کارامدی بیشتر پیگری شود.
- به پیروی از حکمت دیرین و جاافتادۀ «علاج واقعه قبل از وقوع»، باید ارتقا و به‌روزرسانی مداوم زیرساختارها و تأسیسات بنیادین کشور با رویکرد کاملاً علمی و حرفه‌ای و با محاسبۀ مخاطرات طبیعی احتمالی آینده در دستور کار قرار گیرد. همانطور که کشورها برای خطرات احتمالی (و گاه بسیار بعید) درگیری‌های نظامی یا حملات تروریستی، سالانه مبالغ هنگفتی را صرف خرید آخرین تجهیزات نظامی و تمهیدات دفاعی می‌کنند، بایستی برای خطرات به مراتب محتمل‌ا‌‌لوقوع‌تری چون سیل، زلزله، طوفان، سونامی، تگرگ، خشکسالی و امثال آن نیز برنامه‌ریزی و سرمایه‌گذاری کنند. این سرمایه‌گذاری نیز باید به صورت متوازن با رویکرد پیشگیری (مثلاً سرمایه‌گذاری در سدها، رودخانه‌ها، جنگل‌کاری، بیابان‌زدایی، نوسازی تأسیسات و امثالهم) و هم با رویکرد تقویت توان پاسخدهی فوری (مثلاً سرمایه‌گذاری در ساخت و تجهیز بیمارستانها، جاده‌ها، فرودگاه‌ها، تجهیز نهادهای امدادی و مانند آن) باشد. چنانچه پیامدهای امنیتی گسترده و ژرف رویدادهای طبیعی درک و پذیرفته شوند، آنگاه می‌توان با تلقی این نوع سرمایه‌گذاریها به عنوان سرمایه‌گذاری‌های دفاعی و امنیتی، توجه کافی به آنها را تضمین کرد.
- نارضایتی در شرایط شوک اولیۀ ناشی از گستردگی بلایای طبیعی تا اندازه‌ای امری طبیعی است، اما این نارضایتی عمومی هنگامی تبدیل به یک تهدید امنیتی می‌شود که تبدیل به بحران اعتماد و سرانجام بحران مشروعیت شود. بحران اعتماد به ویژه در شرایط ناکارامدی توأم با فساد بسیار تشدید می‌شود. آثار شوم فساد بر سطح اعتماد سیاسی به ویژه در شرایطی افزایش می‌یابد که این فساد در شرایط بحران خود را نشان دهد. به عنوان مثال فساد در توزیع امکانات و کمک‌ها بین حادثه‌دیدگان گناهی نابخشودنی خواهد بود. حتی کوچکترین اشتباهات سازمان‌های دخیل در امر امداد و کمک‌رسانی، در شرایط فشار روانی و فشار رسانه‌ای توأمان، ممکن است به بهایی گزاف برای سطح اعتماد عمومی و سیاسی جامعه تمام شود. میدانداری به اصطلاح «سلبریتی‌ها»، در شرایط بحران، چه آنها را «چهرههای مردمی» بدانیم و چه «توریست‌های فاجعه»، در درجۀ نخست گواهی است بر اعتمادی که مخدوش‌شده و کوشش چندانی هم برای ترمیم آن صورت نگرفته است. بنابراین، ضمن ارتقای کلی کارامدی و سلامت نظام سیاسی و مدیریتی کشور، باید ارتقای کارامدی، سلامت و صداقت نهادهای مرتبط با مدیریت بحران با جدیت مضاعف در دستور کار قرار گیرد.
- در بحث نظام مدیریت بحران کشور، باید به جای مدل تک‌لایه‌ای نظام مدیریت از بالا به پایین، یا آنچه به اصطلاح مدل دستوری و کنترلی[۵]مدیریت بحران خوانده می‌شود، به یک مدل چندلایه‌ای گذار کنیم. در این مدل چندلایه‌ای، مدیریت بحران منطقه‌ای و محلی و همچنین توانمندسازی و قابلیت‌پروری مردم، به موازات مدیریت بحران یکپارچۀ ملی اهمیت می‌یابد.
- مواجهه با بلایای طبیعی، در مرحلۀ پیشگیری و هم در مرحلۀ مدیریت بحران، نیازمند مشارکت گسترده و تمامعیار جامعۀ مدنی است. این میدانی از امنیت است که در آن شهروندان کنشگران اصلی هستند. نقش جامعۀ مدنی به ویژه در کشور ما که از بحران تعمیق‌شوندۀ اعتماد سیاسی رنج می‌برد، اهمیتی فزونتر می‌یابد. با درک منطقی این مسئله در شرایط کنونی ایران، در هنگامۀ بحران، دولت به جای رقابت با جامعۀ مدنی یا بیاعتمادی به آن و حتی تلاش برای حذف آن، باید هماهنگکننده، تقویت‌کننده و پشتیبان فعالیت‌های آن باشد. در عین حال مدیریت بحران، امدادرسانی، و احیای منطقه و جماعات بحرانزده کارکرد دولت است و حضور جامعۀ مدنی نباید به بهانه‌ای برای عدم ایفای کارکردهای دولت تبدیل شود.
- نکتۀ بسیار مهم این است که همۀ احزاب، جریانات سیاسی و فکری، تشکل‌ها و شخصیت‌های سیاسی کشور باید این نکتۀ بسیار مهم را مد نظر قرار دهند که زمانۀ بحران ناشی از فاجعۀ طبیعی، زمان مبارزۀ سیاسی، تخریب چهره و فعالیت انتخاباتی نیست. باید در نظر داشت که در چنین شرایطی حتی کارامدترین و ثروتمندترین دولتها نیز میزانی از آشفتگی و ناکارامدی را بروز می‌دهند. جامعۀ مدنی و جریانهای سیاسی باید از دولت برای بهبود عملکردهای خود در مدیریت بحران مطالبه کنند و حتی به آن فشار وارد آورند، اما باید هوشیار باشند که در شرایط کنونی کشور و مختصات نگرشی-سیاسی کنونی جامعۀ ایران، کاهش اعتماد عمومی به دولت و نهادهای آن و افزایش نارضایتی اجتماعی ضربه‌ای بلندمدت به کل سازمان سیاسی کشور خواهد بود و نه یک جریان یا دولت خاص.
- نکتۀ دیگر این است که عبور سالم نظام سیاسی از شرایط بحران امنیتی ناشی از مخاطرات طبیعی را نباید به معنای فقدان اهمیت امنیتی این مخاطرات یا عملکرد مطلوب و مقبول حکومت دانست. در تاریخ انقلاب‌ها و آشوب‌های سیاسی- اجتماعی، کمتر کشوری را می‌شناسیم که در زمان وقوع یک سیل، زلزله یا طوفان بزرگ دستخوش تغییر سیاسی و اجتماعی شدید شده باشد یا مورد هجوم خارجی قرار گیرد. به نظر می‌رسد پیامدهای مخاطرات طبیعی بر امنیت ملی، عمدتاً بلندمدت، تدریجی و فرسایشی باشند. این مخاطرات دارای آثار روحی و روانی درازمدت و گاهی پایدار هستند. نارضایتی‌ها و ناخرسندی‌های ناشی از این گونه بحرانها در حافظه تاریخی افراد ماندگاری بیشتری دارند و به معیاری برای داوری‌ها و تصمیم‌گیری‌های آتی تبدیل می‌شوند. در جهان آکنده از تصاویر، حتی کم‌حافظه‌ترین ملت‌ها به ندرت دچار فراموشی می‌شوند. بیاعتمادی ناشی از عملکرد ناکارامد نهادهای امدادی یا دولت، آثار خود را در شرایط یک بحران یا فاجعه و یا حتی یک منطقۀ خاص متوقف نخواهد ساخت. بیاعتمادی به شدت یک بیماری مسری و دیرپاست که نخستین نشانه‌های آن به هیچ وجه عمیقترین و خانمان‌سوزترین آنها نیستند.
نتیجه‌گیری
بلایا و مخاطرات طبیعی در همۀ کشورها دارای پیامدها و دلالت‌هایی برای امنیت ملی است. بلایای طبیعی از طریق سه سازوکار اصلی ممکن است امنیت ملی یک کشور را تهدید کنند: نخست، افزایش خطر بروز تهدیدهای امنیتی جانبی مثل حملات تروریستی، تهاجم خارجی یا آشوب اجتماعی، با استفاده از شرایط بحران و تمرکز نیروها و امکانات در بخش بحرانزده؛ دوم، ایجاد نارضایتی عمیق اجتماعی، تشدید بحران اعتماد و تعمیق بحران مشروعیت که همه در مجموع ناشی از بحران کارامدی و به ویژه فساد در مدیریت بحران است و سوم، ایجاد یا تشدید برخی روندهای بلندمدت‌تر مثل فقر، بیکاری، مهاجرت، سرخوردگی اجتماعی و مانند آن. شدت و میزان تهدیدکنندگی این پیامدها و دلالت‌ها، بستگی به عوامل زمینه‌ای متعددی دارد که از میان آنها می‌توان به گستره و عمق فاجعۀ رخداده و میزان خسارات انسانی، مالی و روانی ناشی از آن؛ میزان کارامدی سیستم سیاسی در مواجهه با شرایط بحرانی؛ وضعیت پیشینی نظام سیاسی از نظر معیارهایی چون کارامدی، اعتماد سیاسی و مشروعیت سیاسی در زمان وقوع بحران؛ و نحوۀ موضع‌گیری و بازنمایی رسانه‌ای سایر نیروهای ملی و بین‌المللی، جریانات اپوزیسیون و جریان کلی افکار عمومی اشاره کرد.
گفتمان امنیت ملی در ایران پس از جنگ تحمیلی به ترتیب به اهمیت امنیتی سه عامل پی برد: ابتدا امنیت ملی متمرکز بر تهدیدات سیاسی و نظامی خارجی بود، در مرحله دوم، (با آغاز دوران جنبش‌های اجتماعی در ایران از اواخر دهۀ ۷۰ شمسی) تحولات سیاسی و اجتماعی داخلی نیز وارد دایرۀ تحلیل شد؛ در مرحلۀ سوم (عمدتآً بر اثر افزایش فشار تحریم‌های بین‌المللی و مدیریت ناکارامد اقتصادی)، اقتصاد و نوسانات آن نیز در کنار دو عامل پیشین، ابعاد امنیتی جدی پیدا کرد. اکنون زمان آن است که اقلیم، طبیعت و محیط زیست را به صورت جدی وارد گفتمان امنیت ملی کشور کنیم. جایگاه بلایای طبیعی در گفتمان امنیت ملی کشورها، به ویژه کشورهای فاجعه‌خیزی چون ایران، باید از حاشیه به متن تغییر کند. رویکرد امنیتی به بلایای طبیعی باید درواز‌ه‌ای به سوی نگاه علمی، راهبردی و دقیق به این رویدادها و پیامدهای اجتماعی، سیاسی و اقتصادی آنها؛ افزایش قابل توجه سرمایه‌گذاری در زیرساختها و سازوکارهای مرتبط با پیشگیری از بحران و مدیریت آن؛ و توجه جدی به شاخص‌های زمینه‌ای مثل اعتماد و مشروعیت سیاسی برای تسهیل عملکرد حکومت در شرایط بحران باشد.
مجتبی قلی‌پور/ دانش‌آموخته دکتری علوم سیاسی دانشگاه تهران
پانوشت‌ها؛
[۱] . Susilo Bambang Yudhoyono
[۲] . Asian Ministerial Conference for Disaster Risk Reduction
[۳] homeland security
[۴] . مفهوم امنیت میهن، نخستین بار به طور جدی پس از حملات ۱۱ سپتامبر ۲۰۰۱ در آمریکا مطرح شد و پس از فاجعۀ توفان کاترینا در سال ۲۰۰۵ گسترش یافت. تأسیس وزارت امنیت میهن در سال ۲۰۰۲ که حاصل ادغام ۲۲ سازمان و آژانس مختلف بود، بیانگر رویکردی جدید به مقولۀ امنیت است که هم از مفهوم امنیت ملی و هم دفاع ملی متفاوت است. تعریف امنیت میهن در آمریکا در آغاز متمرکز بر «تلاش هماهنگ ملی برای جلوگیری از حملات تروریستی در درون آمریکا، کاهش آسیب‌پذیری آمریکا در مقابل تروریسم، به حداقل رساندن آسیب‌ها و توانایی احیای پس از وقوع اینگونه حملات» بود. در سال ۲۰۱۰ این تعریف به گونه‌ای تغییر کرد که مفهوم «بلایای طبیعی» در کانون آن قرار گرفت: «هماهنگی کامل در میان حکومت‌های فدرال، ایالتی و محلی برای جلوگیری از و محافظت در برابر تهدیدها و بلایای طبیعی و واکنش به آنها». این مفهوم تعریف دقیقی نشده اما هر تعریفی از آن داشته باشیم، بلایای طبیعی بخش جدایی‌ناپذیر آن محسوب می‌شوند.
[۵] command and control model
