بررسی ماهیت و کارکرد واحدهای اطلاعات مالی (FIUs)

پس از ماه‌ها مناظره بر سر پذیرش یا عدم پذیرش لوایح گروه ویژه اقدام مالی (FATF) با پایان یافتن مهلت بررسی و تصویب لوایح در مجمع تشخیص مصلحت نظام، سرنوشت این لوایح در هاله‌ای از ابهام قرار گرفته است. گروه مذکور برای آخرین بار مهلت ایران برای تصویب قوانین مبارزه با جرایم مورد نظر در لوایح پالرمو و سی اف تی را تمدید کرد. طبق این تصمیم، در صورتی که ایران تا چهار ماه (یعنی بهمن ۱۳۹۸) لوایح مربوط به کنوانسیون‌های مبارزه با جرایم سازمان یافته و تأمین مالی تروریسم را تصویب نکند، کلیه اقدامات مقابله‌ای علیه ایران احیاء شده و عملاً وضعیت ایران به پیش از خرداد سال ۱۳۹۵ بازخواهد گشت. لایحه پالرمو راه پیوستن ایران به کنوانسیون جرایم سازمان‌یافته فراملی را باز می‌کند و لایحه سی اف تی نیز راه الحاق ایران به کنوانسیون مقابله با تأمین مالی تروریسم را هموار می‌سازد.   

در آن سوی ماجرا، همچنان مقاومت‌های جدی برای قبول استانداردهای ۴۲ گانه اف‌ای‌تی‌اف وجود دارد. ریشه بسیاری از مخالفت‌ها به سازوکارهای اجرای استانداردهای گروه ویژه توسط ایران باز می‌گردد. یکی از سازوکارهایی بسیار مهم در این زمینه راه‌اندازی نهادی تحت عنوان واحد اطلاعات مالی (FIU) با استانداردهای مدنظر در اف‌ای‌تی‌اف است. بنابر توصیه شماره ۲۹ این گروه، کشورها باید در درون تشکیلان دولتی خویش واحد اطلاعات مالی ایجاد کنند تا از طریق آن گزارش‌های مالی مورد نیاز را دریافت، تحلیل، و منتشر کنند. البته در حال حاضر نیز نهاد اف آی یو در ایران ذیل وزارت اقتصاد و دارایی تشکیل شده و فعالیت‌هایی در این زمینه دارد. با اینکه اولین حرکت‌ها برای دایر کردن اف آی یو از دهه ۱۳۸۰ آغاز شد، اما عملکرد این واحد در ایران همچنان با استانداردهای مورد نظر اف‌ای‌تی‌اف فاصله دارد. دایره اقدامات واحد اطلاعات مالی‌ در حال گسترش است. در این گزارش، به معرفی واحد اطلاعات مالی پرداخته شده است.

چیستی واحد اطلاعات مالی

واحد اطلاعات مالی یک مجموعه تشکیلات ملی مرکزی در کشورهاست که از طریق ارتباط با سیستم بانکی، بیمه‌ای، مالیاتی، گمرکی، و … اطلاعات و گزارش‌های مالی مشکوک را دریافت و مورد تجزیه و تحلیل قرار می‌دهد. سپس، نتایج این تجزیه و تحلیل به سازمان‌های ذی‌ربط داخلی ارجاع می‌شود تا مورد رسیدگی قرار گیرد. در صورت درخواست واحدهای اطلاعات مالی سایر کشورها، این واحد مالی بنابه تشخیص نسبت اعلام اطلاعات اقدام می‌کند تا در اجرای قوانین مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم مورد بهره‌برداری قرار گیرد.

کشوری که اقدام به تأسیس واحد اطلاعات مالی کرده، ممکن است تصریح کند که این واحد می‌تواند به تبع تشخیص تخلف یا انحراف از قوانین به برخی اقدامات اجرایی مثل فریز کردن معاملات دست بزند یا اینکه تخلفات احراز شده را به مراجع ذی‌ربط انعکاس دهد. یک واحد اطلاعات مالی در گام اول تلاش می‌کند مجاری پولشویی و تأمین مالی تروریسم را در داخل کشور شناسایی کرده و سپس برای رسیدگی به آنها اقدام کند. اما در گام بعد، از واحدهای اطلاعات مالی در کشورهای مختلف انتظار می‌رود اطلاعات و نتایج تحقیقات خود را در اختیار واحدهای دیگر کشورها قرار دهد تا آنها هم برای مقابله با تخلفات جاری یا احتمالی آمادگی بیشتری داشته باشند.

ایده تشکیل چنین سازمانی ریشه چند دهه‌ای دارد و تا کنون از سوی نهادهای بین‌المللی مختلف مورد حمایت قرار گرفته است. از جمله، کنوانسیون ۲۰۰۰ ملل متحد علیه جرایم سازمان‌یافته فراملی (UNTOC) و کنوانسیون ۲۰۰۳ ملل متحده علیه فساد (UNCAC) قویاً کشورهای جهان را به تأسیس واحدهای اطلاعات مالی تشویق کرده‌اند. امروزه کشوری که خود را تابع مقررات گروه اف‌ای‌تی‌اف می‌داند، موظف به انجام چنین کاری است. طبق توصیه این گروه، کشورها باید برای دریافت، تجزیه و تحلیل، و انتشار نتایج تجزیه و تحلیل گزارش‌های مالی مشکوک و اطلاعات مرتبط با پولشویی و تأمین مالی تروریسم و جرایم مرتبط با آن واحد اطلاعات مالی در داخل کشور خود دایر کنند. این واحدها بایستی قادر باشند هم اطلاعات مورد نیاز را دریافت و تحلیل کنند و هم نتایج تحلیل‌های خود را به طور مستقیم یا غیرمستقیم با هدف مقابله با پولشویی و تأمین مالی تروریسم به اجرا بگذارند.

نتایج تحقیقات واحدهای اطلاعات مالی از طریق گروه اگمونت (Egmont Group) در سطح بین‌المللی به اشتراک گذاشته می‌شود. گروه اگمونت در واقع از متشکل شدن واحدهای اطلاعات مالی کشورهای مختلف ایجاد شده است. اولین‌بار در سال ۱۹۹۵، شماری از واحدهای اطلاعات مالی شروع به همکاری کرده گروه اگمونت را تشکیل دادند. هدف این گروه، ایجاد یک تالار اجتماعات برای واحدهای اطلاعات مالی است تا برنامه‌های ملی مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم مورد حمایت بین‌المللی قرار گیرد. اعضای گروه در قالب گروه‌های منطقه‌ای و فرامنطقه‌ای با همدیگر همکاری دارند. کمیته‌های هشت‌گانه در اگمونت منطبق با تقسیم‌بندی منطقه‌ای در اف‌ای‌تی‌اف است که عبارتند از: آمریکا، آسیا و اقیانوسیه،‌ جنوب و شرق آفریقا، آفریقای مرکزی و غربی، اوراسیا، اتحادیه اروپا به علاوه ایسلند و نروژ، گروه دوم اروپا، و خاورمیانه و شمال آفریقا.

برای عضویت در گروه اگمونت، واحد اطلاعات مالی یک کشور باید تعریف گروه اگمونت از چیستی و کارکرد واحد اطلاعات مالی را برآورده سازد. بنابراین، واحدهای اطلاعات مالی ضمن اینکه ملی هستند، برای همکاری در قالب گروه اگمونت بایستی استانداردهای بین‌المللی مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم را در داخل نهادینه کنند. البته رازداری و محدودیت در استفاده از اطلاعات از جمله اصول حاکم بر گروه اگمونت است. در حال حاضر، ۱۶۲ واحد اطلاعات مالی به گروه اگمونت پیوسته‌اند. این گروه مواد درسی استخراج شده از فعالیت واحدهای اطلاعات مالی را تهیه و در اختیار اعضای دیگر قرار می‌دهد. اگمونت به طور مستمر سازوکارها و قضایای مربوط به مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم را از اعضای خود دریافت و به بانک اطلاعاتی خود اضافه می‌کند تا کشورها را در انجام مؤثر وظایف خویش به روز سازد.

مدل‌های تشکیلاتی واحد اطلاعات مالی

چنانکه اشاره شد، واحدهای اطلاعات مالی می‌توانند به اشکال مستقیم یا غیرمستقیم نتایج تحلیل‌های خویش در امر مقابله با پولشویی و تأمین مالی تروریسم را به اجرا گذارند. در همین چارچوب، تاکنون چهار مدل از تشکیلات واحدهای مذکور ایجاد شده است که عبارتند از:

الف. مدل اداری (administrative): این مدل‌ها نوعاً در درون کارگزاری‌های دولتی یا تحت یک وزارتخانه (البته غیر از دستگاه قضایی و پلیس) از جمله وزارت مالیه یا بانک مرکزی تشکیل می‌شوند. اغلب اعضای گروه اگمونت به شکل اداری طراحی و ایجاد شده‌اند. طبق برآوردی که در سال ۲۰۱۸ به عمل آمد، ۱۱۹ عضو این گروه با مدل اطلاعات مالی اداری سازماندهی شده‌اند. در مدل اداری، واحد اطلاعات مالی بین مؤسسات مالی و دستگاه‌های قضایی و پلیسی قرار می‌گیرند. گرایش اکثر واحدها به مدل اداری می‌تواند نشانه این باشد که مدل اداری از کارایی بهتری برخوردار است. در این مدل، احتمالاً هم دریافت و تجزیه و تحلیل اطلاعات شکل حرفه‌ای‌تری داشته باشد و هم تبادل اطلاعات با واحدهای خارجی به نحو آسان‌تری صورت گیرد.

ب. مدل پلیسی (law enforcement): پس از اداری، مدل مجری قانون دومین شکل رایج واحدهای اطلاعاتی مالی است. در سال ۲۰۱۸، ۱۹ عضو گروه اگمونت از این مدل تبعیت می‌کردند. وجود شبکه‌هایی چون پلیس بین‌الملل این مزیت را به واحدهای مدل پلیسی می‌دهد که دسترسی به اطلاعات به اشتراک گذاشته شده آسان‌تر صورت گیرد. با این حال، قید و بندهایی که معمولاً در دستگاه‌های پلیسی و ضابطان اجرایی وجود دارد، باعث می‌شود کارایی واحدها به نحوی تحت تأثیر قرار گیرد. این دستگاه‌های بیشتر از اینکه رویکرد بازدارنده داشته باشند، به تحقیق و تفحص و رفتار امنیتی میل دارند.

ج. مدل قضایی (judicial): تعداد محدودی از واحدهای اطلاعات مالی در درون شاخه قضایی حکومت قرار دارند. در سال ۲۰۱۸ تنها ۲ عضو گروه اگمونت مدل قضایی داشتند. صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی اشاره کرده‌اند که در کشورهایی که قوانین محرمانه بانکی شکل بسیار سختگیرانه دارند، این مدل می‌تواند کمک‌کننده باشد. ارتباط نزدیک با دستگاه قضایی امکان همکاری با نهادهای مالی‌ای را که در معرض این قوانین قرار دارند، آسان‌تر می‌سازد. استقلال قضایی عاملی است که باعث می‌شود امکان دخالت سیاسی ناروا در امور واحد اطلاعات مالی کمتر شود. با این حال، همکاری بین‌المللی این مدل واحدها به خصوص با توجه به اینکه اکثر واحدها شکل اداری دارند، مشکلات خاص خود را دارد.

د. مدل ترکیبی (hybrid): در این مدل تلاش می‌شود با توجه به نقاط قوت و ضعفی که هر یک از مدل‌های فوق‌الذکر دارند، ترکیب بهینه‌ای انتخاب شود که کارایی و مزیت واحد اطلاعات مالی را به حداکثر برساند. طبق برآورد سال ۲۰۱۸، در ۱۵ واحد ترکیبی از دو مدل اداری و پلیسی و در ۴ واحد ترکیبی از دو مدل پلیسی و قضایی استفاده شده است.

در هر کشوری بسته به ملاحظات خاص اداری، سیاسی و غیره یک یا ترکیبی از دو مدل از مدل‌های سه‌گانه فوق‌الذکر برای راه‌اندازی و فعالیت واحد اطلاعات مالی استفاده می‌شود. واحد اطلاعات مالی در ایران طبق صلاحدید دولت ذیل وزارت اقتصاد تشکیل شده است. البته حتی موافقان وجود واحد اطلاعات مالی هم در مورد اینکه از چه مدلی استفاده شود، اتفاق نظر ندارند.

مسأله استقلال عملیاتی در واحدها

یکی از اصول بسیار مهم برای کارامدسازی واحدهای اطلاعات مالی- که در بیانیه سال ۲۰۱۸ گروه اگمونت مورد تأکید قرار گرفته- استقلال عملیاتی واحدهاست. این واحد کاملاً ملی و بخشی از حاکمیت هستند، اما در انجام کارویژه‌های خود تابع هیچ نهاد سیاسی نیستند. از آنجا که این واحدها در کار جمع‌آوری و تجزیه و تحلیل اطلاعات درگیرند، ممکن است به انحاء مختلف از سوی بازیگران بخش دولتی یا خصوصی و یا حتی بازیگران خارجی در معرض نفوذی‌های ناروا و مخرب قرار گیرند، بر استقلال عملیاتی آنها تأکید می‌شود.

استقلال واحدها از جنس استقلال قضات در دادگاه‌ها و بانک‌های مرکزی در کشورهاست، به این معنی که مأموریت حرفه‌ای واحدهای اطلاعات مالی به نحوی ترسیم شده که هرگونه وابستگی و نفوذپذیری می‌تواند در عملکردش انحراف ایجاد کند. چنانکه تجربه نهادهای مثل اینترپل نشان داده، استقلال ضرورتاً با همکاری بین‌المللی تعارض ندارد. اف‌ای‌تی‌اف از دولت‌ها خواسته استقلال واحدهای اطلاعات مالی را تضمین کنند. استقلال عملیاتی واحدها مؤلفه‌های مختلفی دارد که اهم آنها- طبق دیدگاه گروه اگمونت- به شرح زیر است:

• ساختار سازمانی و حکمرانی واحدها باید به نحوی باشد که تصمیم‌گیری مستقلانه بر اساس کارکرد و مأموریت‌های اصلی واحد را تضمین کند. اینکه چه اطلاعاتی دریافت شده، چگونه تجزیه و تحلیل شده، چه زمانی پرونده‌های بسته شده، و چگونه نتایج بررسی‌ها به اشتراک گذاشته شوند، اموری هستند که واحد بایستی در مورد آنها استقلال عمل داشته باشد.
• برخورداری از منابع کافی لازمه استقلال عملیاتی است. یک واحد اطلاعات مالی باید منابع مالی، انسانی، و تکنیکی کافی برای انجام سه وظیفه اصلی‌اش یعنی دریافت، تحلیل و انتشار اطلاعات را داشته باشد.
• واحدها بایستی از استقلال کافی در انتصاب یا انفصال کارکنان به ویژه کارکنان ارشد خویش داشته باشند. وابستگی‌های مخرب به‌ویژه وابستگی سیاسی کارکنان به آسانی عملکرد واحد را در معرض انحراف قرار می‌دهد. واحد بایستی در مورد مسائل مربوط به پرسنل و مدیران خود شفاف باشند.
• استقلال عملیاتی مستلزم حفاظت از اطلاعات است. برای اینکه یک واحد به عنوان یک نهاد مستقل مورد اعتماد دیگران قرار گیرد، لازم است در دریافت، استفاده و انتشار اطلاعات با دقت و امانتداری عمل کند. همواره ممکن است عواملی چه در داخل یا خارج بخواهند با نفوذ و دسترسی به اطلاعات واحدها از آنها برای مقاصد خاص خود بهره‌برداری کنند. سوء عملکرد واحد در این زمینه علاوه بر مسائل داخلی سبب می‌شود واحدهای اطلاعاتی مالی کشورهای دیگر نیز از همکاری مؤثر پرهیز کنند.
• ضرورت حفاظت و امانتداری در اطلاعات به معنی سختگیری نابجا در دریافت و تبادیل اطلاعات نیست. واحدها بایستی این امکان را داشته باشند که به آسانی گزارش‌ها و اطلاعات مورد نیاز خویش را دریافت کرده و به آسانی آن را در اختیار نهادهای ذی‌ربط داخلی یا واحدهای دیگر کشور قرار دهند. این بدان معنی است که واحدهای اطلاعات مالی از قدرت مستقلانه‌ای برای ورود به یادداشت تفاهم با همتایان خارجی و مقامات محلی دارند و در صورت اقتضا شرایط مناسب‌تری برای تبادل اطلاعات فراهم می‌کنند. هدف از تسهیل گردش اطلاعات، خبرپراکنی نیست، بلکه توسعه استانداردهای مقابله با پولشویی و تأمین مالی تروریسم است. 
• استقلال عملیاتی با یک سیستم نظارت و توازن (checks and balances) همراه است. بر مبنای آن، واحد اطلاعات مالی ملزم به شفافیت، صداقت، و پاسخ‌گویی است. این چیزی است که در گروه اگمونت بسیار مورد توجه بوده است. یک واحد برای عضویت در گروه اگمونت و حفظ عضویت خویش بایستی تعهد دهد که از قوانین تبعیت کرده و برای جبران هرگونه قصوری که مرتکب می‌شود، اقدام مقتضی انجام دهد. رعایت توصیه‌های گروه ویژه اقدام مالی اصلی ضروری در این زمینه است. فرایندهای عضویت در تشکیلات منطقه‌ای و بین‌المللی و سازوکارهای گزارش‌دهی خود می‌توانند نقش مهمی در شفافیت واحد داشته باشند. اما به هر حال رفتار صادقانه و مسؤولانه واحد فارغ از کنترل‌های بیرونی اهمیت زیادی دارد. یک واحد صادق، شفاف و پاسخ‌گو نبایستی در فرایند دریافت، تحلیل و انتشار اطلاعات به سانسور یا تحریف اقدام کند.

جمع‌بندی

مهم‌ترین هدف اف‌ای‌تی‌اف از تشویق راه‌اندازی و توسعه واحدهای اطلاعاتی مالی دستیابی به تضمین‌های بیشتر وکاراتر برای مقابله با پولشویی و تأمین مالی تروریسم است. یافته‌های علمی و تجربی نشان می‌دهند که در اقتصاد جهانی شده، مقابله با پولشویی نیز نیازمند عزم و همکاری جهانی است. هرچه اعضای گروه اگمونت گسترش بیشتری یافته و سازوکارهای جامع‌تری برای جمع‌آوری و تبادل اطلاعات ایجاد شود، قطعاً کشورهای جهان مصونیت بیشتری در برابر فعالیت‌های مخرب پولشویانه خواهند داشت. انتشار اسناد پاناما در سال‌های اخیر نشان داد که چگونه وجود پناهگاه‌های امن برای پولشویی می‌تواند حتی کارگزاران کشورهای توسعه‌یافته را نیز به فساد آلوده کند. بنابراین، به نظر می‌رسد اف‌ای‌تی‌اف و گروه اگمونت از حضور و همکاری کشورهای جدید مثل ایران استقبال کرده و متقابلاً با آنها همکاری خواهند کرد. رویکرد جزیره‌ای در امور پولی و مالی نه تنها به نفع ایران نیست، بلکه برای رژیم بین‌المللی مبارزه با پولشویی نیز عوارض دارد.

حضور ایران در گروه اگمونت و همکاری با اف‌ای‌تی‌اف یک پیام مهم برای جهان دارد و آن اینکه ایران در مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم عزم جدی دارد. ایالات متحده به دفعات مختلف در توجیه تحریم‌های یکجانبه بر ایران روی موضوع پولشویی و تأمین مالی تروریسم تأکید کرده است. از این زاویه، قرار گرفتن ایران در لیست سیاه و تجویز اقدامات مقابله‌ای علیه ایران از سوی اف‌ای‌تی‌اف سناریویی به نفع آمریکا و متحدانش قلمداد می‌شود. به نظر می‌رسد توسعه واحد اطلاعات مالی و ورود به گروه اگمونت منافعی برای کشور دارد که این منافع در مقایسه با مسائل احتمالی، اهمیت راهبردی بالاتری دارد.

دکتر عبداله قنبرلو/ عضو هیئت علمی پژوهشکده مطالعات راهبردی