نظام اداری کشور؛ چالشها و راهکارهای تحول
نظام اداری را میتوان به عنوان یک دستگاه حاکمیتیِ مرتبط با بدنه مردمی کشور در نظر گرفت که از حیطۀ نفوذ و تاثیرگذاری بسیار وسیع و عمیقی برخوردار است. مهمترین کارکرد این نظام را میتوان در تنظیم کلیه فعالیتها برای نیل به هدف‌های از پیش طراحی شده دولتها خلاصه نمود. در حقیقت تمامی تصمیمات و برنامه‌های سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی دولت یا نظام سیاسی حاکم بدون پشتیبانی نظام اداری تحقق‌پذیر نیست. امروزه یکی از مهمترین وجوه تمایز کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه، ویژگیها و خصیصه‌های نظام اداری و مدیریتی آنهاست. بنابراین بخش عمده‌ای از توسعه و پیشرفت هر کشوری، وابسته به کارآیی و اثربخشی مدیریت و نظام اداری آن می‌باشد.
در این بین تجربه نظام اداری ایران نیز حالب توجه است. پیشینه نظام اداری در ایران بسیار طولانی است و به عهد ایران باستان بر میگردد؛ اما نظام فعلی اداری ایران محصول دوران مدرن و بر گرفته از الگوی اداری و تجربه برخی کشورهای غربی است که البته در مسیر خود با اتفاقات و ناکامی متعددی‌هایی مواجه بوده است.
در حال حاضر، جمهوری اسلامی ایران به عنوان یک کشور در حال توسعه شناخته می‌شود و برای تحقق اهداف و سیاست‌هایش به یک دستگاه اداری سالم و کارآمد نیاز مبرم دارد. بدون وجود چنین نظام و دستگاهی، تحقق سیاست‌های کلان و اسناد بالا دستی نظام جمهوری اسلامی ایران (از جمله برنامه پنج ساله توسعه ششم، سند چشم انداز بیست ساله ۱۴۰۴ و …) در جهت توسعه و پیشرفت کشور امکان‌پذیر نمی‌باشد؛ چرا که بهترین برنامه‌ها و سیاست‌گذاریها با وجود نظام اداری و مدیریتی ناکارآمد و احتمالاً آلوده به فساد، در حقیقت به ضد خود تبدیل می‌شود و نه تنها وضع کشور و مردم بهبود پیدا نمی‌کند که مشکلات تازه ای بر گرفتاری‌های موجود اضافه می کند.
چالش‌های نظام اداری کشور
مهمترین گام در تحول نظام مدیریتی کشور، تشخیص و شناخت چالشها و مشکلات است؛ چون اگر چالشها و مشکلات به درستی شناسایی نشوند به احتمال قوی، تحول و اثربخشی مطلوبی صورت نخواهد پذیرفت. این بخش تلاش می‌کند برخی از مهمترین چالش‌های این نظام را بازنمایی کند.
ا) سیاستزدگی
سیاستزدگی را می توان دخالت غیرسازنده نظام قدرت و سیاست در دستگاه مدیریتی کشور و جایگزین نمودن معیارهای سیاسی به جای معیارهای شایستگی تعریف نمود. قرارگرفتن و قراردادن هر کس در جایگاه واقعی، یکی از ارکان مهم مدیریت سالم و کارآمد است؛ ولی در مدیریتِ سیاست‌زده، تصمیمات بیش از آن که مبتنی بر رویکردهای علمی و منافع عمومی شهروندان باشند، ریشه در رویکردهای ایدئولوژیک و سیاسی مدیران دارد. البته ذکر این نکته در اینجا لازم است که درجه‌ای از دخالت سیاست در اداره و مدیریت کشور نه تنها مضر نیست بلکه جلوه‌ای از دموکراسی محسوب می‌شود؛ اما تزریق پررنگ سیاست در اداره کشور منجر به سیاستزدگی منفی خواهد شد.
اصولاً باید توجه داشت که مدیریت، کاری است تخصصی که نیاز به دانش و تجربه دارد. وقتی کارشناسی و مدیریت ادارات و سازمانها از مدیریت سیاسی جداسازی نشود، با تغییر مدیران ارشد سیاسی در جامعه و استقرار یک تیم سیاسی جدید، مدیران و حتی کارشناسان ارشد نظام اداری کشور نیز با ملاک‌های وابستگی سیاسی به تیم مدیریت جدید انتخاب می‌شوند. وقتی مدیران با تاکید بر وابستگی سیاسی آنها انتخاب می‌شوند، توانایی‌های مدیریتی آنها در درجات دوم یا سوم اهمیت قرار می‌گیرد و کیفیت مدیریت آن تنزل می‌کند و آهنگ پیشرفت کشور کند می‌شود.
از آنجا که مهمترین هدف سیستم اداری و مدیریتی کشور، خدمت رسانی به شهروندان است؛ به نظر می‌رسد اولین و مهمترین گروهی که از پدیده سیاستزدگی بوروکراسی متضرر می‌شوند دریافت‌کنندگان این گونه خدمات (شهروندان جامعه) می‌باشند. بنابراین میتوان مهمترین پیامد سیاستزدگی نظام مدیریتی کشور را در نارضایتی و ناامیدی شهروندان خلاصه نمود؛ چرا که در نظام مدیریتی سیاست‌زده، کارگزاران بوروکراسی کشور تنها به جلب رضایت مدیران فرادستی توجه دارند و انگیزهای برای رضایت مردم و پاسخگویی به نیازهای شهروندان در خود احساس نمی‌کنند.
فساد اداری را میتوان از دیگر پیامدهای منفی سیاستزدگی در اداره کشور قلمداد نمود. باید توجه داشت اگر به طور قانونی و ساختاری، مرز مشخصی میان فعالیت‌های اداری و سیاسی ایجاد نگردد؛ احتمال نفوذ سیاست در نظام اداری و به تبع آن نقض قانون و در نهایت فساد اداری وجود دارد. وجود فساد و استمرار آن موجـب کـاهش اعتبـار اجتمـاعی و حیثیـت نظام اداری، از دست رفتن اعتماد و احتـرام مـردم نـسبت بـه نهادهـای حکومتی و دستگاه‌هـای اداری و همچنـین منجـر بـه ایجـاد و افـزایش بیگانگی و فاصله بین حکومتگران و شهروندان می‌شود. همچنین اتلاف منابع را میتوان از دیگر پیامدهای مخرب سیاستزدگی بوروکراسی نام برد؛ چرا که در فضای سیاست‌زده، مدیران دست به تصمیم‌گیریها و اقدامات کوتاه مدت و مقطعی می‌زنند که منجر به اتلاف منابع می‌شود.
در حال حاضر در اکثر کشورهای کمتر توسعه‌یافته، تقدم امر سیاسی بر شایستگی‌های مدیریتی به امری مرسوم تبدیل شده است. در ایران نیز، نظام اداری تا حدودی تحت تاثیر حوزه سیاست بوده و بیشتر تغییرات مدیریتی نه از باب اصلاح و ارتقای کارآمدی که از باب ضرورت‌های سیاسی و مبتنی بر اهداف شخصی و جناحی بوده است. جابجایی اتوبوسی مدیران در جریان تغییر دولتها را میتوان از جمله مصادیق سیاستزدگی در نظام مدیریتی کشور تلقی نمود. به طور کلی، سیاستزدگی را میتوان یکی از مهمترین آفات‌های مدیریتی و از بزرگترین موانع رفع مشکلات فعلی کشور در نظر گرفت و چنانچه تغییر رویه عملی در این زمینه شکل نگیرد باید شاهد پیچیده‌تر شدن مشکلات و تشدید تبعات نامطلوب اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی آن بود.
۳) سوء مدیریت
سوء مدیریت عملی ناآگاهانه است که خودش را در نتیجه عملکردها نشان می‌دهد. عواملی مانند کمی دانش، نگاه غیرتخصصی، پردازش‌های نادرست، طرح‌ریزی استراتژی‌های غلط، جایگزینی روابط بر ضوابط، عدم توانایی اجرایی فرد، ضعف یا انحراف در نگرش یک مدیر نسبت به موضوعی خاص یا باورهای غلط فرد می‌تواند در شکل‌گیری سوء مدیریت موثر باشد.
بیشتر محققان، عدم توفیق کشورهای توسعه نیافته در امر توسعه را نتیجه سوءمدیریت بر منابع این کشورها قلمداد می‌نمایند. کشور ایران نیز سالیان سال است که از عدم نگاه فرآیندی و سیستمی به مدیریت‌های خُرد و کلان و در یک تعبیر ساده از سوءمدیریت رنج می‌برد. سوء مدیریت در ایران در حوزه‌های مختلف باعث شده تا کشوری با منابع، ثروت و امکانات بسیار، در تامین نیازهای مردم خود دچار مشکل باشد. یکی از مصادیق قابل توجه سوء مدیریت در ایران به مسئله یارانه‌ها باز میگردد. طرح هدفمندسازی یارانه‌ها با اهداف متعددی به اجرا درآمد و قرار بود بخشی از معضلات اقتصاد ایران را حل کند؛ اما خود به بخشی از مشکل اقتصاد ایران تبدیل شد. برای مثال یکی از اهداف طرح هدفمندی یارانه‌ها این بود که با پرداخت یارانه‌ها، اصلاح الگوی مصرف بین مردم صورت گیرد، اما نه تنها توفیقی در این زمینه حاصل نشد؛ بلکه با توزیع پول میان مردم به افزایش نقدینگی و تورم دامن زده شد.
یکی دیگر از مصادیق سوءمدیریت در ایران، شکل گیری بحران آب در کشور می‌باشد. اکثر کارشناسان حوزه آب معتقدند که بحران آب در ایران بیشتر تحت تأثیر برداشت‌های بی رویه منابع آب و نیز توسعه کشاورزی غیر کارشناسی، که در یک کلام میتوان آن را سوء مدیریت متولیان آب کشور دانست، رخ داده است. بنابراین در شرایط کنونی، مسئله آب در کشور بیش از آنکه از کمبود آب و شرایط اقلیمی رنج ببرد، از سوءمدیریت و عدم نگرش صحیح به آب و مدیریت منابع آب رنج می‌برد.
در حال حاضر نظام جمهوری اسلامی ایران اندوخته و ظرفیت مدیریتی بسیار ارزشمندی دارد؛ اما به خاطر شیوه‌ها و سیاست‌های غلط مدیریتی، از این ظرفیت‌ها به خوبی استفاده نمی‌شود که نتیجه آن به انحاء مختلف در ضعف مدیریت یا سوء مدیریتها قابل مشاهده است.
۳) فرهنگ راهبردی نادرست
فرهنگ راهبردی را میتوان مجموعه‌ای از باورها و ارزش‌های همگانی و مشترک در نظر گرفت که بر اندیشه و رفتار اعضای یک سازمان یا یک کشور اثر میگذارد. با این تعریف میتوان گفت که فرهنگ راهبردی در نبود یک قانون یا دستورالعمل صریح، رفتارها را هدایت می‌کند. به عبارت دیگر کامیابی یا شکست سازمانها را باید در فرهنگ آنها جستجو کرد.
وجود یک فرهنگ راهبردی مناسب در ادارات می‌تواند باعث بهبود در عملکرد و اثربخشی کارکنان شده و در نتیجه کارآیی سازمانها را نیز بالا ببرد. اشاعه فرهنگ مشارکتی و همکاری جمعی در حل مشکلات و بهبود روابط کاری از جمله الزامات فرهنگ راهبردی درست است. در ساختار مدیریت کشورهایِ توسعه یافته‌ای مانند ژاپن و آلمان، اصولی مانند ضابطه‌گرایی و انضباط کاری به عنوان یک باور فرهنگی پذیرفته شده است. همچنین اتحاد و یکپارچگی وظایف و حوزه‌های کاری در ساختار کلان این قبیل کشورها به وضوح دیده می‌شود.
در ساختار اداری و مدیریتی ایران، فرهنگ راهبردی درست، آنچنان که بایسته است، وجود ندارد. فقدان باور و روحیه قانون مداری، عدم شفافیت در نظام اداری و پاسخگو نبودن دولت در مقابل مردم و نهادهای نظارتی، پایین بودن سطح فرهنگ کار و تلاش در نظام اداری، عدم حساسیت به وقت و زمان، بها ندادن به یادگیری و آموزش، فقدان اندیشه و خردورزی در نظام اداری، عدم حمایت از نوآوری و ابتکار عمل و … از جلوه‌های فرهنگ راهبردی نادرست میان ایرانیان می‌باشد. همچنین فقدان نگرش استراتژیک و حاکمیت تفکر جزئی نگر از موانع کارآمدی نظام مدیریتی کشور به حساب می آید. به طور کلی وجود آسیب‌های فرهنگ سیاسی و راهبردی در نظام اداری، موجبات حاکمیت فرهنگ محدود و تبعی را فراهم نموده است و به همین دلیل ادارات در ایران از اثربخشی سازمانی مطلوبی برخوردار نمی‌باشند.
راهکار های اصلاح و تحول نظام اداری کشور
جهت اصلاح و تحول در نظام اداری و مدیریتی کشور راهکارهای زیر پیشنهاد می‌شود.
۱) جدا سازی امور مدیریتی از وابستگی‌های سیاسی
همانطور که گفته شد یکی از چالش‌های مدیریتی کشور، سیاستزدگی است که تبعات منفی بسیاری برای کشور دارد. به منظور کاستن از اثرات منفی سیاستزدگی لازم است امور مدیریتی از وابستگی‌های سیاسی جدا شود و سعی شود در کنار انتصابات سیاسی، اصل شایسته‌محوری هم رعایت گردد. همچنین تقویت احزاب سازمان یافته و قدرتمند باید مورد توجه جدی نظام سیاسی و فعالان سیاسی قرار گیرد؛ چرا که در طول تاریخ بعد از انقلاب، به دلیل نبود احزاب سازمان‌یافته، افراد بصورت مستقل وارد کارزار انتخاباتی شده و همواره برندۀ انتخابات، پس از پیروزی، سعی در جذب و بکارگیری افراد همفکر، اطرافیان و فعالان ستادهای انتخاباتی خویش نموده است. همچنین در این زمینه لازم است تا در سازمان‌هایی که مسئولیت ارائه خدمات تخصصی به مردم و کشور را برعهده دارند، همواره معیارهای حرفهای بر معیارهای سیاسی در انتصابات برتری داشته باشد. برای این کار لازم است تا هویت حرفهای کارشناسان این سازمانها (مانند وزارت نفت، وزارت نیرو، وزارت امورخارجه، وزارت اطلاعات، سازمان حفاظت از محیط زیست، وزارت بهداشت و…) تقویت شده و از سوی سیاستگذاران ارشد و انتخابی کشور به رسمیت شناخته شود.
۲) توجه به الگوی حکمرانی خوب
شاید بتوان بهترین راهکار جهت بهبود نظام مدیریتی کشور را در پیاده‌سازی الگوی حکمرانی خوب خلاصه نمود. مدل حکمرانی خوب، نحوه حکمرانی و کیفیت رابطه بین شهروندان و حکومت را نشان می‌دهد. این نظریه بر دخالت منطقی دولت و نقش تسهیل‌گری و هماهنگ‌کنندگی آن تأکید دارد. در یک تعریف کلی، حکمرانی خوب را مدیریت اثربخش منابع اجتماعی و اقتصادی یک کشور می‌دانند، به طوری که چنین مدیریتی شفاف، پاسخگو، مشارکت جو و باز باشد. شاخص‌های متعددی از سوی محققان مختلف برای حکمرانی خوب مطرح شده است که از مهمترین آنها میتوان به مشارکت، حاکمیت قانون، شفافیت، مسئولیت‌پذیری، اجماع‌سازی، عدالت و انصاف، کارایی و اثربخشی و پاسخگویی اشاره کرد.
به طور کلی، حکمرانی خوب با مرتب ساختن نظام اداری و مدیریتی بر مبنای ساختارهای پویا و ضابطه مند، تبیین استراتژی دقیق در عرصه‌های مختلف، فرهنگ سازمانی مترقی و بهره گیری از نیروهای شایسته و لایق در ایجاد اعتماد عمومی و افزایش مشروعیت و ثبات برای نظام سیاسی نقش موثری دارد.
۳) توسعه دولت الکترونیک و هوشمندسازی نظام اداری
هدف از استقرار و توسعه دولت الکترونیک و هوشمندسازی نظام اداری این است که مردم بتوانند به سهولت، حداکثر فعالیتها و خدمات مورد نیاز را از طریق درگاه الکترونیکی انجام دهند. دولت الکترونیک با تسریع ارائه خدمات به شهروندان، پاسخگوترکردن کارگزاران دولتی، شفاف سازی اطلاعات، کاهش فاصله میان مردم و دلتمردان، مشارکت اثربخش‌تر شهروندان در فرایند تصمیم‌گیری، گسترش عدالت اجتماعی از طریق فرصت‌های برابر افراد برای دسترسی به اطلاعات نقش موثری در کاهش فساد و افزایش کارآمدی سیستم مدیریتی کشور دارد. بنابراین هر چه خدمات دولت الکترونیک مناسب‌تر و راضی‌کننده‌تر باشد، شهروندان اعتماد بیشتری به دولت خواهند داشت.
۴) استانداردسازی خدمات اداری
با تدوین و اجرای استانداردهای خدمات، از یک سو وظایف و تعهدات دستگاه‌های اداری با مردم و خدمت گیرندگانشان مشخص می‌شود و از سوی دیگر مردم می‌توانند از حقوق و وظایفشان در این رابطه مطلع شوند. با تدوین و اطلاع‌رسانی استانداردهای خدمات، مردم می‌توانند عملکرد واحدهای خدمت‌دهنده را براساس آن استانداردها، سنجش و ارزیابی کنند. بدیهی است این نوع سنجش و ارزیابی از صحت بیشتری برخوردار بوده و صرفاً بر اساس تصور و برداشت‌های آرمانی و غیرواقعی صورت نمی‌پذیرد. بدیهی است استانداردسازی خدمات، زمینه افزایش سلامت و کاهش فساد اداری را فراهم می‌آورند. توجه به استانداردها به منزله رعایت حداقل‌ها در فضایی شفاف بوده و فعالیت در شرایط رقابتی، امکان توسعه خدمات و در نتیجه افزایش رضایت مردم را به دنبال خواهد داشت.
۵) کاهش نقش دولت و نهادهای حاکمیتی در اقتصاد و کوچک‌سازی آن
نظام‌های اقتصادی و ساخت اقتصادی دولتها از عوامل تاثیرگذار بر نظام اداری است. از میزان دخالت دولتها در فعالیت‌های اقتصادی و روش تامین منابع و درآمد دولتها و تک‌محصولی‌بودن یا چندمحصولی‌بودن اقتصاد، همه و همه شرایط متفاوتی برای نظام اداری به وجود می آورد. در اقتصادهای آزاد، دولتها حداقل دخالت را در امور اقتصادی دارند و نظام‌های اداری را تنها برای جهت تسهیل فعالیت سایر بخش‌ها طراحی می‌کنند و چون منابع درامدی خود را از محل مالیات و عوارض تامین می‌کنند، به جامعه و مالیات دهندگان پاسخگوتر هستند. اما در اقتصادهای تک محصولی مانند نفت، دولت و نظام اداری خود را در قبال شهروندان پاسخگو نمی‌داند. نظام اداری اینگونه دولتها، خود را رقیب بخش خصوصی می‌داند و در خدمت‌دهی به مردم و بخش خصوصی خِساست و حتی محدودیت اعمال می‌کند. شکل‌گیری رانت و فساد از چالش‌های بارز این گونه دولتها می‌باشد.
بنابراین مهمترین مشکل کشورها با دولت بزرگ، انحصاری‌بودن بیشتر خدمات و عدم وجود رقابت ارائۀ آنهاست که عامل مهمی در افت کیفیت خدمات نظام اداری محسوب می‌شود. با کوچک‌سازی دولت و افزایش نقش مردم و ارائه خدمات به وسیله بخش‌های مختلف و ایجاد رقابت بین آنها کیفیت خدمات نیز افزایش می‌یابد.
۶) تدوین قانون پاسخگویی عمومی در نظام اداری
یکی از ضعف‌های نظام اداری کشور، نبود قانون پاسخگویی عمومی است. اگر چنین قانونی تدوین و تصویب شود، بی تردید در افزایش پاسخگویی ادارات و سازمانها به شهروندان مؤثر خواهد بود. در این قانون، باید نوع پاسخگویی، ابزار پاسخگویی و ساز و کارهای برخورد با عدم پاسخگویی تشریح شود.
۷) تقویت آموزه‌های اخلاقی و دینی در نظام اداری کشور
چنانچه شرایط زیر فراهم شوند، آموزه‌های دینی کشور، که در قرآن، نهج البلاغه و سایر منابع اسلامی به چشم می خورند، به یکی از ارکان کارآمدی و پاسخگویی در نظام اداری و پیشگیری از فساد تبدیل می‌شوند.
- افرادی که امروزه در جامعه ما آموزه‌های دینی را ترویج می‌کنند خود عامل به آنها باشند؛
- از فنون و ابزاری بهره بگیریم که بتوانند باور به وظیفه‌شناسی و وجدان کاری و دوری از فساد را در اذهان افراد شکل دهند؛
- عالمان دینی به نقش کلیدی خود در اصلاح جامعه یقین داشته باشند؛
- مدیرانی که از قشر روحانی‌اند به عملکرد سازمانی و فردی خود حساسیت بیشتری نشان دهند؛
نتیجه‌گیری
شـواهد تاریخی و تجربی نشان می‌دهد که نظـام مدیریتی ایـران از یک چارچوب منطقی و مدرن تبعیت ننموده است. سـیطره نظام سیاسی بر نظام اداری و جانبداری حزبی بـه موازات گسترش فساد اداری، سوء مدیریت گسترده و فرهنگ راهبردی ضعیف از مشخصه‌های بـارز نظـام اداری ایران در حال حاضر می‌باشد. این نظام ناکارآمد اداری و مدیریتی که در وهله اول، میراث نگاه‌های نادرست گذشته و پس از آن، غفلت در دوره فعلی است، نقش بسیار مهمی در ایجاد نارضایتی در اقشار مختلف مردم داشته است. شاید بتوان ادعا کرد که هم اکنون، ناکارآمدی نظام مدیریتی کشور بیشتر از تحریم‌های نفتی و اقتصادی آمریکا، اقتصاد و جامعه ایران را زمین‌گیر کرده است. به نظر می‌رسد پیروی از الگوی حکمرانی خوب متناسب با فرهنگ بومی کشور، هوشمندی نظام اداری و اجرای کامل قانون دسترسی ازاد به اطلاعات و تدوین قانون پاسخگویی عمومی، کوچک‌سازی و چابک‌سازی و کاهش تصدی‌گری دولت در اقتصاد و ترویج فرهنگ و آموزه‌های اخلاقی و دینی در جامعه و نظام اداری کشور بتواند نقش موثری در بهبود و ارتقای ساختار مدیریتی کشور ایفا کند.
مرتضی باقیان
