بودجۀ ریاضتی در آموزش و پرورش: تداوم غفلت استراتژیک
کسری بودجه و شاید بتوان گفت بودجۀ شبه‌ریاضتی، ویژگی ثابت و پایدار بودجۀ آموزش و پرورش حدود دو دهۀ اخیر در ایران بوده است. افزایش‌های سالیانۀ بودجۀ آموزش و پرورش طی سالیان اخیر فقط در حد افزایش حقوق کارکنان و در بهترین حالت جبران کسری‌ها و بدهی‌های سال‌های قبل بوده و از این رو، اعتباری برای کارهای اساسی و تحول در نظام آموزشی باقی نمانده است. بر اساس گزارش‌های متعدد، حدود ۸۶ تا ۹۹ درصد بودجه آموزش و پرورش کشور صرف پرداخت حقوق شاغلان آموزش و پرورش (اعم از آموزگاران و کارکنان اداری) میشود و امور توسعه‌ای و کیفی تقریباً به حالت تعطیل و تعلیق درآمده است.
وضعیت بودجه آموزش و پرورش در سال‌های اخیر چنان به وخامت گراییده که برخی از آن با عنوان «خشکسالی آموزشی» یاد کرده‌اند. بودجه‌های سالانۀ آموزش و پرورش به نحوی پیشنهاد و تصویب می‌شوند که کسری شدید آنها حتی پیش از اجراییشدن بر همگان آشکار است. در نتیجه این روند مستمر تقریباً دو دهه‌ای، کیفیت آموزشی روندی کاهشی را طی کرده و در بدترین شرایط اقتصادی، بازار مدارس غیردولتی به بهای فشار فزاینده بر گردۀ اقتصاد خانواده‌ها رونق گرفته است. هر ساله به تعداد کمبود آموزگار در آموزش و پرورش افزوده میشود به نحوی که این تعداد از ۶۰ هزار کمبود در سال ۱۳۹۷ به ۸۵ هزار کمبود در سال ۱۳۹۸ رسیده و پیش‌بینی میشود در سال ۱۳۹۹ به ۱۱۰ هزار کمبود برسد.
طرح‌های بسیار مبهم و نامطمئنی چون طرح خرید خدمات آموزشی هم در واقع راه‌های گریزی برای خلاصشدن از هزینههای فزایندۀ آموزشی از یک سو و اعتبارات ناچیز آن از سوی دیگر است. همۀ این‌ها در حالی است که افزایش سهم آموزش و پرورش از بودجه عمومی دولت و تولید ناخالص داخلی (GDP) در اسناد بالادستی جمهوری اسلامی ایران مورد تأکید و تصریح قرار گرفته است. در نقشه جامع علمی کشور مصوب ۱۳۸۹ «افزایش سهم آموزش دوره عمومی از بودجه عمومی دولت» به عنوان اقدام ملی تصریح شده است. در سیاستهای کلی ایجاد تحول در نظام آموزش و پرورش کشور ابلاغی اردیبهشت ۱۳۹۲ بار دیگر بر «رعایت اولویت در بودجه مورد نیاز آموزش و پرورش در لوایح بودجه سنواتی…» تأکید شد.
در سند تحول بنیادین آموزش و پرورش نیز «شفاف‌سازی و برنامه‌ریزی برای افزایش سهم اعتبارات آموزش و پرورش از تولید ناخالص داخلی به میزان مناسب» به عنوان راهکار آمده، اما آمارها حکایت از آن دارد که هیچ یک از این اسناد نتوانسته تأثیر محسوسی بر رویکرد حاکم بر اقتصاد آموزش و پرورش کشور داشته باشد و به قول معروف گویا «در بر همان پاشنه می‌چرخد» که در زمان نبودن هیچ از این اسناد چنان بود. در این نوشتار بر مبنای دو شاخص اساسی «سهم بودجۀ آموزش و پرورش از تولید ناخالص داخلی» و «سهم بودجۀ آموزش و پرورش از بودجۀ عمومی دولت» به تحلیل وضعیت بودجۀ آموزش و پرورش کشور طی سال‌های اخیر و سپس به برخی پیامدهای تداوم این وضعیت و توصیه‌هایی برای برون‌رفت از آن می‌پردازیم.
وضعیت بودجه آموزش و پرورش در آیینه آمارها
اگر به ارقام بودجۀ پیشنهادی یا مصوب آموزش و پرورش کشور طی حدود ده سال گذشته نگاهی کنیم، در همۀ سالها شاهد افزایش بودجه بوده‌ایم، به نحوی که بودجۀ آموزش و پرورش طی این مدت تقریباً ۶ برابر شده (نمودار ۱)، اما این افزایش ریالی و عددی که بسیار نیز مورد تأکید مسئولان ذیربط است، چیز زیادی را درباره واقعیت‌های بودجه آموزش و پرورش ایران نمی‌گوید. با توجه به تورم افسارگسیخته در ایران که به ویژه طی سال‌های اخیر دولت را مجبور کرده سالانه بین ۱۰ تا ۱۵ درصد حقوق کلیه کارکنان دولت و از جمله کارکنان آموزش و پرورش را افزایش دهد و همچنین با توجه به افزایش تعداد کارکنان و نیز افزایش تعداد دانش‌آموزان و هزینههای فزاینده‌ای که تورم بر ادارۀ ساختار عریض و طول آموزش و پرورش تحمیل می‌کند، به راحتی نمیتوان این افزایش بودجه را نشانگر بهبود اوضاع در آموزش و پرورش ایران دانست. بنابراین، به نظر می‌رسد استفاده از شاخص‌های نسبی و قابل مقایسه جهانی در این زمینه گویاتر باشد.
نمودار ۱: بودجه آموزش و پرورش طی ۱۱ سال اخیر و بودجۀ پیشنهادی سال ۱۳۹۹ (به میلیارد تومان)
دو شاخص اساسی و عام برای سنجش میزان توجه به آموزش و پرورش و وضعیت بودجۀ این بخش عبارتند از سهم آموزش و پرورش از تولید ناخالص داخلی و سهم آموزش و پرورش از بودجۀ عمومی دولت. در ادامه با تمرکز بر این دو شاخص به بررسی وضعیت بودجۀ آموزش و پرورش ایران طی سال‌های اخیر می‌پردازیم.
سهم بودجه آموزش و پرورش از تولید ناخالص داخلی
سهم بودجۀ آموزش کشور از تولید ناخالص داخلی آن، یکی از مهمترین شاخص‌ها برای مقایسۀ اهمیت و ارزش آموزش در کشورهای مختلف است. اگرچه کشورها هم جمعیت دانش‌آموزی و دانشجویی متفاوتی دارند و هم میزان GDP آنها با یکدیگر بسیار متفاوت است، اما این شاخص همچنان یکی از پرکاربردترین شاخص‌هاست که نشان می‌دهد کشورها تا چه میزان از درآمدشان را حاضرند برای دستیابی به درآمد بیشتر و جامعه‌ای عادلانه و مرفه‌تر در آینده سرمایهگذاری کنند. در نمودار زیر سهم کل هزینههای آموزشی ایران از GDP بر اساس آمارهای بانک جهانی نمایش داده شده است. لازم به ذکر است منظور از هزینههای آموزشی، کل هزینههای آموزشی است و بنابراین، هم آموزش مدرسه‌ای و هم آموزش عالی را در بر می‌گیرد.
نمودار ۲: سهم کل هزینههای آموزشی کشور از تولید ناخالص داخلی (به درصد). اعداد کمی گرد شده‌اند.
همانطور که روندنمای خطی نمودار نشان می‌دهد، میانگین نسبت هزینههای آموزشی به GDP از حدود ۶ درصد در سال‌های نخست انقلاب به حدود ۳.۵ درصد در دهه اخیر رسیده است. از سال ۱۳۶۲ تا کنون سهم آموزش، اعم از آموزش مدرسه‌ای و آموزش دانشگاهی، از جی.دی.پی در ایران همواره چیزی بین ۳ تا ۴.۵ درصد بوده است. این نسبت طی حدود ده سال اخیر بین ۲.۸ تا ۳.۹ درصد در نوسان بوده، در حالی که همین نسبت طی حدود ده سال اخیر در آلمان ۴ تا ۵ درصد، در عربستان سعودی، عمان، فرانسه ۵ تا ۶ درصد، در فنلاند ۶ تا ۷ درصد، در سوئد ۶.۵ تا ۷.۵ درصد، در دانمارک و نروژ ۷ تا ۸ درصد و در کوبا ۹ تا ۱۴ درصد بوده است. در سال ۱۳۹۶ (۲۰۱۷) میانگین جهانی نسبت هزینههای آموزشی به جی.دی.پی حدود ۴.۵ درصد بوده که فاصله بیش از نیم درصدی با بهترین سال‌های بودجه‌ای آموزش و پرورش ایران در ده سال اخیر دارد. همچنین، یونسکو از کشورها انتظار دارد سالانه حداقل بین ۴ تا ۶ درصد از جی.دی.پی خود را به آموزش اختصاص دهند که متأسفانه ایران از کف این هدفگذاری هم مقداری فاصله دارد.
سهم پائین و کاهنده بودجه آموزشی ایران نسبت به این کشورها در حالی است که شمار دانش‌آموزان ایرانی به مراتب بیشتر از تمام این کشورهاست. جمعیت دانش‌آموزی ایران در سال ۱۳۹۸ حدود ۱۴.۵ میلیون نفر بوده، در حالی که این رقم برای آلمان و فرانسه حدود ۱۰ میلیون نفر، برای عربستان سعودی حدود ۶ میلیون نفر، برای سوئد حدود ۱ میلیون و ۳۰۰ هزار نفر، در مورد دانمارک کمتر از ۱ میلیون نفر و برای فنلاند و نروژ حدود ۸۰۰ هزار نفر است. با توجه به اینکه میزان تولید ناخالص داخلی اغلب این کشورها نیز بیشتر از ایران است، سرانۀ بودجۀ هر دانش‌آموز آنها ممکن است تا چند برابر دانش‌آموزان ایرانی باشد.
نابسامانی وضعیت بودجۀ آموزش و پرورش هنگامی آشکارتر میشود که یادآوری کنیم نمودار فوق بر اساس کل بودجۀ آموزشی ایران تنظیم شده که شامل بودجۀ آموزش عالی نیز میشود. از آنجا که آموزش عالی ایران برخلاف بسیاری از کشورها ساختاری دولتی و بسیار گسترده است که حدود ۵ میلیون دانشجو را در بر می‌گیرد، بخش بسیار بزرگی (حدود ۳۰ درصد) از اعدادی که مبنای تعیین این نسبتها قرار گرفته‌اند، در واقع هرگز به سمت آموزش و پرورش یا همان آموزش عمومی نرفته‌اند. در مورد سهم بودجۀ خود آموزش و پرورش در تولید ناخالص داخلی نیز میتوان گفت اگرچه هیچ آمار رسمی و دقیقی در این باره وجود ندارد، اما اولاً هیچ گزارشی طی سالیان اخیر این نسبت را بیشتر از ۳ درصد برآورد نکرده و ثانیاً گزارش‌های قابل اتکا حکایت از سقوط آزاد سهم آموزش و پرورش از تولید ناخالص داخلی در سال‌های اخیر دارد (حتی تا کمتر از ۱٫۵ درصد). سقوطی که معمولاً به افزایش نقدینگی نسبت داده میشود، اما بیش از آن حکایت از نوعی غفلت استراتژیک در نظام تصمیم‌گیری کشور از اهمیت بالای این بخش است.
سهم بودجه آموزش و پرورش ایران از بودجه عمومی دولت
شاخص سهم بودجۀ آموزش و پرورش از بودجه عمومی دولت، شاخصی مناسب برای بررسی عملکرد کشور طی سال‌های مختلف است. نمودار زیر که بر اساس داده‌های یونسکو و بانک جهانی تنظیم شده، نشان می‌دهد نسبت هزینههای آموزشی از کل هزینههای عمومی دولت ایران طی ده سال اخیر همیشه بین حدود ۱۸ تا ۲۱ درصد بوده است. میانگین جهانی در این شاخص در سال ۲۰۱۸ حدود ۱۸ درصد بوده است، هرچند برخی کشورها تا ۳۰ درصد بودجۀ عمومی دولت را به آموزش اختصاص داده‌اند. بنابراین، به نظر می‌رسد ایران در این زمینه در حد میانگین جهانی رفتار کرده است، هرچند روندنمای این نمودار نیز نزولی است و این برخلاف سهم رو به افزایش بودجه آموزشی از بودجه عمومی دولتها در سطح جهان است.
نمودار ۳: سهم کل بودجه آموزشی ایران از بودجه عمومی دولت (به درصد)
اما این آمار نیز ممکن است گمراهکننده باشد، زیرا آنچه در آمارهای جهانی به عنوان هزینۀ آموزش از آن یاد میشود، هم شامل آموزش عمومی و هم آموزش عالی است. از آنجا که در ایران آموزش عالی با حدود ۵ میلیون دانشجو و چند ده دانشگاه دولتی سهم بسیار بالایی را به خود اختصاص می‌دهد، حدود ۳۰ درصد از این بودجه در واقع به سمت آموزش عالی رفته است و نه آموزش و پرورش؛ در حالی که در سایر کشورها دانشگاه‌های دولتی یا اندک‌اند و یا سهم چندانی در بودجۀ عمومی دولت و بودجۀ آموزشی ندارند. بنابراین، به نظر می‌رسد شاخص نسبت کل بودجۀ آموزشی از بودجۀ عمومی دولت چندان نتواند وضع آموزش و پرورش ایران را در مقایسه با سایر کشورها بازتاب دهد و در این مورد بهتر است شاخص بودجۀ وزارت آموزش و پرورش از بودجۀ عمومی دولت که در نمودار بعدی آمده است را مد نظر قرار دهیم.
نمودار ۴: سهم بودجه آموزش و پرورش ایران از بودجه عمومی دولت در ده سال اخیر (به درصد)
همانطور که در این نمودار مشاهده میشود، آموزش و پرورش با حدود یک میلیون شاغل و حدود ۱۴ میلیون دانش‌آموز که در عمل آن را به بزرگترین بخش دولتی کشور تبدیل می‌کند، طی ده سال اخیر هیچگاه بیشتر از حدود ۱۰ درصد بودجۀ عمومی دولت را به خود اختصاص نداده است. به رغم اینکه بودجۀ آموزش و پرورش در دهۀ اخیر تقریباً ۶ برابر شده و سالانه رشدی حدود ۱۵ تا ۲۰ درصدی داشته (نمودار ۱)، اما نسبت بودجۀ آموزش و پرورش به بودجۀ عمومی دولت طی ده سال اخیر رشد معناداری نکرده و همواره بین ۷ تا ۱۰ درصد نوسان داشته است.
نتیجه‌گیری
بدون آنکه بخواهیم سایر مشکلات بنیادین نهاد آموزش و پرورش در ایران، از جمله سیاستزدگی شدید، ناکارآمدی فزاینده، بهرهوری اندک، غلبه رویکردهای سنتی به آموزش و مانند آن را نادیده بگیریم، به نظر می‌رسد سرمایهگذاری اندک، نقش قابل توجه و تعیین‌کننده‌ای در پازل کلان نقایص نظام آموزش و پرورش کشور دارد. پیامدها و نتایج کمبودها و تنگناهای مالی دومینووار به عرصه‌های دیگر سرایت کرده و کلاف درهم‌پیچیده‌ای از معضلات مختلف ایجاد کرده است. فرسودگی شدید بسیاری از مدارس کشور و غیراستاندارد بودن برخی دیگر، افزایش نسبت دانش‌آموز به معلم، عقب‌افتادگی اغلب مدارس از جهان دائماً دگرگو‌‌‌ن‌شونده فناوری‌های آموزشی جدید، مشکلات مالی جدی فرهنگیان و بی‌انگیزگی فزاینده آنان، افزایش سهم هزینههای آموزشی در سبد هزینههای خانوار ایرانی و شاید از همه مهمتر، کالای‌شدن و تجاری‌شدن آموزش و طبقاتیشدن فزاینده نظام آموزشی کشور برخی از مهمترین این معضلاتند که به راحتی میتوان آنها را به وضعیت مالی آموزش و پرورش مرتبط کرد. بنابراین، پیشنهاد میشود توصیه‌های زیر مد نظر قرار گیرد:
۱-میزان سرمایهگذاری در آموزش و پرورش یکی از مهمترین عوامل در آینده توسعه‌یافتگی ایران خواهد بود. از حدود یک دهه پیش، گذار از اقتصاد رانتیر به اقتصاد دانشبنیان در دستور کار چشم‌اندازها و برنامه‌های سیاستی کشور قرار گرفته است. این هدفگذاری بنیادین در اسناد معطوف به آینده کشور از جمله اسناد مربوط به سیاستهای کلی نظام و همچنین سند الگوی اسلامی ایرانی پیشرفت نیز مورد تصریح و تأکید قرار گرفته است. بنیان اقتصاد دانشبنیان، برخورداری از حجم انبوهی از نیروی انسانی متخصص، خلاق و نوآور است. با جمعیت اندکی از دانش‌آموزانی که در مدارس سمپاد و غیردولتی تحصیل کرده‌اند و به یاری هزینههای گزاف صورتگرفته در کتابهای کمک‌آموزشی گران‌قیمت و کلاسهای تس‌تزنی توانسته‌اند با موفقیت از سد کنکور بگذرند، نمیتوان به اقتصاد دانشبنیان رسید. بنابراین، گذار به پارادایم اقتصاد دانشبنیان پیش از هر چیز نیازمند تحول در پارادایم حاکم بر اقتصاد و مالیه آموزش کشور است.
۲- اگر بپذیریم که بودجه آموزش و پرورش نه از جنس هزینه جاری بلکه از نوع سرمایهگذاری استراتژیک بلندمدت است، باید بپذیریم که با کاهش سهم بودجه آموزش و پرورش از تولید ناخالص داخلی، در سال‌های نه چندان دور شاهد کاهش نقش آموزش و پرورش در تولید ناخالص داخلی باشیم، زیرا در جهان امروز و به ویژه جهان آینده نزدیک که جهان اقتصادهای دانشبنیان و نوآور‌ی‌بنیان است و سرمایه انسانی مهمترین و تعیی‌نکننده‌ترین سرمایه در آن خواهد بود، نمیتوان بدون سرمایهگذاری قابل توجه در آموزش حرفی برای گفتن داشت. برخی اقتصاددانان بزرگ دنیا معتقدند از منظر اقتصادی، به ازای هر یک واحد سرمایهگذاری در آموزش، چهار برابر ارزش افزوده تولید میشود که این رقم در دوره آموزش ابتدایی گاهی تا هشت برابر نیز قابل افزایش است.
۳- نگاه راهبردی بلندمدت به آموزش و پرورش مستلزم آن است که آموزش و پرورش آخرین حوزه‌ای باشد که از تنگناهای مالی ناشی از تحریم‌ها و بحران‌های مالی متأثر میشود. میتوان بهرهوری را افزایش داد، روشهای مدیریت و مصرف را ارتقا داد و منابع تأمین مالی را متنوع کرد (البته نه فقط از جیب مردم)، اما نمیتوان به این حوزه ریاضت تحمیل کرد. در دوران تحریم میتوان کمی کمتر ریخت‌وپاش کرد، کمی کمتر مبالغ هنگفت را صرف برنامه‌های کم‌بازده یا کاملا بی فایده کرد، و حتی میتوان کمی کمتر جاده و راه‌آهن ساخت، اما نمیتوان کمی کمتر انسان‌های فهیم و توانمند و خلاق و صاحب ایده تربیت کرد.
۴- کمکهای مردمی به آموزش و پرورش در ایران، اگرچه سهم بسزایی در ارتقای کیفیت مدارس دارند، اما نافی مسئولیت دولت در این زمینه نیستند. هنوز هم در اغلب کشورهای پیشرفته جهان بیش از ۹۰ درصد منابع مالی آموزش و پرورش توسط دولت تأمین میشود. علاوه بر این، نکته بسیار مهم که در ایران مورد غفلت قرار گرفته، این است که متنوع‌سازی منابع تأمین مالی آموزش و پرورش لزوماً به معنای تأمین آنها از خانواده‌های دانش‌آموزان نیست. سایر سازمان‌های عمومی کشور می‌توانند در این زمینه نقش مهمی ایفا کنند. به عنوان مثال، در سوئد شهرداریها موظف به تدارک ایاب و ذهاب رایگان برای دانش‌آموزان مدارس هستند و در تأمین مالی مدارس نیز نقش عمده‌ای دارند. در ایران میتوان از ظرفیتهای شهرداریها، سازمانهایی چون آستان قدس رضوی، سازمان اوقاف و امور خیریه و امثال آنها در این زمینه بهره‌مند شد.
۵- نتیجه اجتنابناپذیر کاهش سهم آموزش و پرورش از بودجه عمومی دولت و تولید ناخالص داخلی، افزایش سهم هزینههای آموزشی در سبد هزینههای خانوار است، امری که مساوی با فشار بیشتر بر اقتصاد خانوار، کاستیشدن فزاینده نظام آموزشی کشور و افزایش تعداد بازماندگان از تحصیل است. افزایش سهم هزینههای آموزشی در سبد هزینههای خانوار در عمل به کالاییشدن آموزش دامن می‌زند، زیرا هنگامی که آموزش کالای خصوصی میشود، پول بیشتر به معنای امکان خرید بیشتر است. بررسی‌ها نیز نشان می‌دهد سهم هزینههای آموزش در خانوارهای شهری به مراتب بیشتر از خانوارهای روستایی و در میان خانوارهای شهری نیز در دهک دهم درآمدی به اندازه کل پنج دهک اول درآمدی است. آنچه دولت از آن با عنوان مشارکت مردم در آموزش و پرورش یاد می‌کند و در واقع چیزی جز گسترش مدارس غیردولتی نیست و نتیجه‌ای جز کالاییشدن و طبقاتیشدن آموزش و پرورش ایران ندارد، اگرچه می‌تواند هزینههای دولت برای آموزش و پرورش را کاهش دهد، اما در طولانی مدت هزینه‌هایی به مراتب گزافتر را بر اقتصاد، فرهنگ نظام اجتماعی و نظام سیاسی کشور تحمیل خواهد کرد.
۶- به یاری آمارها نشان دادیم که بودجه آموزش و پرورش در ایران کمتر از میانگین جهانی و در سطح کشورهای فقیر جهان است. عدم تغییر معنادار این وضعیت طی حدود دو دهه اخیر نشان می‌دهد عامل اصلی این وضعیت چندان تنگنای مالی کلان کشور یا دو موج تحریم که کشور طی دهه اخیر با آن مواجه بوده نیست، بلکه فقدان نگاه راهبردی به آموزش و پرورش و تسلط مستمر رویکردهای نادرست به این عرصه است. در واقع، اگر بحران مالی را علت بسیاری از بحران‌های آموزش و پرورش بدانیم، این بحران خود ریشه در تسلط فزاینده رویکردهای غلط در این حوزه دارد، رویکردهایی که تا به طور بنیادین اصلاح نشوند، تحول بنیادین در وضعیت مالی آموزش و پرورش دور از انتظار می‌نماید. در جدول زیر به چند مورد از رویکردهای مسلط کنونی و رویکردهای مطلوب پیشنهادی اشاره شده است.
جدول ۱: رویکردها به آموزش و پرورش: از رویکردهای موجود تا رویکردهای مطلوب
| رویکرد کنونی | رویکرد مطلوب | |
| رویکرد کلی به آموزش | امتیاز طبقاتی | حق همگانی |
| وزارت آموزش و پرورش | دستگاه هزینهبر غیرمولد | وزارتخانه راهبردی سرنوشتساز |
| بودجۀ آموزش و پرورش | هزینه‌ای گزاف و سنگین | نوعی سرمایهگذاری بنیادین و مهم |
| کارکرد دولت در بخش آموزش و پرورش | نوعی تصدیگری اجتماعی قابل واگذاری | کارکرد اساسی و غیرقابل واگذاری دولت |
| نگاه به خدمات آموزشی | نوعی کالای خصوصی (همچون اغلب کالاهای موجود در بازار) | نوعی کالای عمومی (همچون امنیت) |
| فلسفه مدارس غیردولتی | کاهش هزینههای دولت در آموزش+ سود بیشتر برای بخش خصوصی | تزریق مدیریت، بهرهوری و نوآوری بخش خصوصی برای ارتقای آموزش |
مجتبی قلی‌پور / عضو هیئت علمی پژوهشکده مطالعات راهبردی
